Территориальные основы местного самоуправления

Территориальные основы местного самоуправления

§ 1. Понятие территориальных основ местного самоуправления

Вопросы организации власти в государстве неразрывно связаны с его территориальным устройством, ибо функционирование местных органов власти осуществляется в границах определенных территориальных единиц, на которые делится территория государства. Такое подразделение территории государства именуется административно-территориальным делением: оно выступает неотъемлемой частью государственного устройства.

В соответствии с административно-территориальным делением организуется государственная власть на местах. Административно-территориальное деление имеет несколько уровней, что предопределяет иерархичность в построении единой централизованной системы государственных органов, соподчиненность государственных органов, действующих на разных территориальных уровнях государственного управления.

В советский период развития российской государственности административно-территориальными единицами выступали: края, области', районы, города, городские районы, поселки, территории сельских Советов (они включали одно село или несколько сел). Вопросы административно-территориального устройства Российской Федерации относились к компетенции федеральных органов государственной власти и регулировались Положением о порядке решения вопросов административно-территориального устройства, утвержденным Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 17 августа 1982 г. Сегодня решение этих вопросов отнесено к ведению субъектов Российской Федерации.

Местное самоуправление — это специфический уровень власти, особая форма ее осуществления, которая предполагает иные принципы организации и взаимодействия муниципальных органов власти, нежели те, что характеризуют построение государственной системы управления. Но вместе с тем органы местного самоуправления действуют в границах определенных территориальных единиц, составляющих территориальные основы местного самоуправления. В связи с этим возникают вопросы: связана ли организация местного самоуправления с административно-территориальным делением государства и возможно ли несколько территориальных уровней организации местного самоуправления, а также соподчинение органов местного самоуправления разного территориального уровня.

Вопросы территориальных основ местного самоуправления по-разному решались на разных этапах становления и развития местного самоуправления в Российской Федерации.

Закон Российской Федерации о местном самоуправлении (1991 г.) так же, как и Закон СССР “Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР” (1990 г.), определяя территориальные основы местного самоуправления, исходил из существовавшего административно-территориального деления. При этом союзный закон выделял первичный территориальный уровень местного самоуправления: сельсовет, поселок (район), город (район в городе). Закон допускал также возможность с учетом местных условий и национальных особенностей определение и других уровней местного самоуправления. Понятие первичного, базового территориального уровня местного самоуправления в российском законе о местном самоуправлении (1991 г.) отсутствовало. В соответствии со статьей 2 указанного Закона местное самоуправление осуществлялось в границах районов, городов, районов в городах, поселков, сельсоветов, сельских населенных пунктов. Закон содержал исчерпывающий перечень административно-территориальных единиц, в границах которых должны были действовать органы местного самоуправления. Он не допускал возможность осуществления местного самоуправления на каких-либо иных территориях.

Таким образом, принципы административно-территориального устройства, предполагающие отношения соподчинения органов власти разного территориального уровня, были по существу перенесены на систему местного самоуправления. Район, бывший в советский период развития российской государственности узловым звеном системы управления на местах, сохранил свою ключевую роль и в структуре местного самоуправления. В соответствии со статьей 55 Закона Российской федерации “О местном самоуправлении в Российской Федерации” от 6 июля 1991 г. районный Совет вправе был “отменять противоречащие законодательству решения нижестоящих местных Советов”, т.е. Советов районных городов, поселков, сельских населенных пунктов, которые по-прежнему находились в определенной финансово-экономической и организационной зависимости от районных органов власти.

На следующем этапе развития местного самоуправления в Российской федерации, который начался в октябре 1993 г. (когда были изданы указы Президента Российской федерации о реформировании системы местного самоуправления) и продолжался до принятия в 1995 г. Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской федерации”, предпринимаются попытки по-новому подойти к решению вопроса о территориальных основах местного самоуправления.

В Положении об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы, утвержденном Указом Президента Российской Федерации от 26 октября 1993 г.', нашел свое отражение так называемый “поселенческий” принцип территориальной организации местного самоуправления. Согласно этому принципу территориальной основой местного самоуправления прежде всего выступают отдельные населенные пункты: городские и сельские поселения. Организация местного самоуправления на других территориях возможна на основе объединения отдельных городских и сельских поселений. “Поселенческий” принцип организации местного самоуправления ставит, таким образом, под сомнение существование района в качестве самостоятельной территориальной единицы местного самоуправления. Так, в соответствии с названным выше Положением об основах организации местного самоуправления в Российской федерации органы местного самоуправления должны были образовываться в “городах, сельских поселениях, других населенных пунктах” (пункт 1 Положения). Что же касается района, сельского округа (территории сельсовета), то согласно указанному Положению на территориях, включающих несколько городских или сельских поселений (под это определение попадают и территория района, и территория сельского округа), совместным решением органов местного самоуправления мог быть создан единый орган местного самоуправления соответствующих территорий (пункт 1 Положения).

Конституция Российской Федерации, принятая всенародным голосованием 12 декабря 1993 г., не дает однозначного ответа на вопрос о территориальных основах местного самоуправления. Согласно статье 131 Конституции Российской Федерации “местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций”. Конституция Российской Федерации, таким образом, не связывает напрямую территориальную организацию местного самоуправления с административно-территориальным устройством. Вместе с тем она не исключает возможности такого решения вопроса территориальной основы местного самоуправления.

Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” вслед за Гражданским кодексом Российской федерации (часть первая) ввел новое понятие в наше законодательство: “муниципальное образование”. Поэтому осуществление местного самоуправления, его территориальную организацию новый Закон в отличие от прежнего связывает не с административно-территориальными единицами (это, как уже отмечалось, не исключает, что в их границах и будет осуществляться местное самоуправление), а с муниципальными образованиями, на территории которых и осуществляется местное самоуправление.

Закон не содержит исчерпывающего (в отличие от ранее действовавшего закона о местном самоуправлении) перечня территориальных единиц, в пределах которых реализуется местное самоуправление. Статья 12 Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”, во-первых, устанавливает, что местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях и иных территориях. Ограничение права граждан на осуществление местного самоуправления на отдельных территориях допускается Федеральным законом в целях защиты конституционного строя, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Во-вторых, новый Закон называет основные территориальные единицы, в границах которых осуществляется местное самоуправление. Это прежде всего отдельные поселения: города, поселки, станицы. Далее в Законе перечисляются территориальные образования, в границах которых могут находиться несколько отдельных поселений, другие муниципальные образования: это район (уезд), сельский округ (волость, сельсовет).

Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” от 28 августа 1995 г. оставляет за субъектами Российской Федерации право устанавливать конкретные наименования территориальных единиц, в границах которых осуществляется местное самоуправление. Закон допускает возможность реализации местного самоуправления на территории других муниципальных образований, которые могут образовываться в соответствии с законами субъектов Российской Федерации с учетом исторических и иных местных традиций. Закон, давая определение муниципального образования в статье 1, относит к муниципальным образованиям часть поселения. Речь идет прежде всего о внутригородских муниципальных образованиях, которые упоминаются в пункте 3 статьи 12 Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”. Таким образом, данный Федеральный закон, по существу, закрепляет те же территориальные единицы, которые назывались и прежним законом в качестве территориальной основы местного самоуправления. Однако новый Закон оставляет этот перечень открытым и не связывает его жестко с административно-территориальным делением. Субъекты Российской федерации могут самостоятельно определять территориальные единицы, в которых может осуществляться местное самоуправление. Обязательным условием для признания территориальной единицы в качестве территории муниципального образования, т.е. территориальной основы местного самоуправления, Закон называет муниципальную собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления. При этом согласно статье 61 Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской федерации” отсутствие муниципальной собственности на момент вступления в силу данного Закона не является основанием для отказа в образовании нового муниципального образования.

Вслед за Конституцией Российской Федерации Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” гарантирует каждому городскому и сельскому поселению право на самоуправление. Статья 12 Закона гласит: “Население городского, сельского поселения не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления”. Это право может быть реализовано путем: а) создания самостоятельного муниципального образования; б) присоединения к какому-либо муниципальному образованию; в) организации территориального общественного самоуправления. Статья 27 Закона предполагает возможность организации и функционирования территориального общественного самоуправления на территории поселения, не являющегося муниципальным образованием.

Установление и изменение порядка образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований относится к компетенции органов государственной власти субъектов Российской федерации.

Таким образом, территориальные основы местного самоуправления как институт муниципального права представляют собой совокупность муяиципально-правовых норм, закрепляющих и регулирующих территориальную организацию местного самоуправления: формирование и состав территории муниципального образования, границы территории муниципального образования, порядок их установления и изменения.

§ 2. Границы и состав территории муниципального образования

Границы и состав территории муниципального образования указывается в его уставе.

Установление и изменение границ муниципальных образований отнесено Федеральным законом “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации (ст. 5).

Установление и изменение границ муниципального образования, в том числе при образовании, объединении, преобразовании или упразднении муниципальных образований осуществляется по инициативе: а) населения; б) органов местного самоуправления;

б) органов государственной власти субъектов Российской Федерации. При этом учитываются исторические и местные традиции, а также мнение населения соответствующих территорий.

Порядок установления и изменения границ муниципальных образований определяется законом субъекта Российской федерации. Законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации, которые принимают данные законы, обязаны в соответствии со статьей 131 Конституции Российской федерации и статьей 13 федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” предусмотреть в них гарантии учета мнения населения при решении вопросов изменения границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление.

Установление или изменение границ территории внутригородских муниципальных образований решается представительным органом местного самоуправления города самостоятельно в соответствии с его уставом. При этом учитывается мнение населения соответствующей территории.

В состав территории муниципального образования входят все земли в его границах независимо от форм собственности и целевого назначения.

Территория муниципального образования охватывает земли, находящиеся в муниципальной, государственной, частной и других формах собственности. По своему целевому назначению земли, входящие в состав территории муниципального образования, подразделяются на следующие виды: а) земли городских, сельских поселений; б) прилегающие к ним земли общего пользования; в) земли сельскохозяйственного назначения; г) земли рекреационного назначения; д) земли, занятые лесами, и т.д.

В состав территории городских и сельских поселений согласно статье 12 Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” должны входить земли, необходимые для развития поселений.

Права человека

§ 1. Конституционная природа основных прав и свобод человека и гражданина

Осуществление реформы местного самоуправления, глубокие экономические и политические преобразования в обществе и формирование на этой основе новой российской государственности самым непосредственным образом связаны с выработкой и практической реализацией принципиально новых для нас подходов к правам человека, к решению как общегосударственных, так и региональных, а также местных проблем в данной сфере. В этом находит свое практическое воплощение тот факт, что права и свободы человека и гражданина имеют всеобщий, универсальный характер как в международном, так и внутригосударственном плане, что особенно важно для нашего многонационального федеративного государства с его огромными территориальными масштабами.

Коренное изменение политико-идеологических представлений и государственной политики в области прав человека, развитие, обогащение и укрепление гарантий прав и свобод каждой человеческой личности находятся в русле стратегической линии утверждения в России подлинного народовластия на основе активного и действенного участия граждан, их организаций, местных сообществ в решении вопросов как местного, так и общегосударственного значения.

Вместе с тем права человека - это не просто средство. инструмент утверждения народовластия, реализации самоуправления народа, включая реформу местного самоуправления. Подобный инструментальный подход к одному из главных институтов муниципальной демократии и всей системы народовластия - лишь один из возможных аспектов исследования. Без учета всех других моментов может оказаться, что он ущербен в самой основе и не позволяет определить реальное место и роль прав человека, а в конечном счете, и самого человека в политических и социально-экономических процессах обновляющегося общества. Он низводит индивида, личность до положения "средства", "фактора" реализации местного самоуправления. Демократические преобразования политических и экономических структур, реформа местного самоуправления могут превратиться в этом случае в некую самоцель, на которую "работают" и права человека, и сам человек.

Между тем всё как раз наоборот. Конечной целью реформы местного самоуправления и главным критерием того. насколько успешно нам удастся провести ее в жизнь, являются всестороннее обогащение и надежное гарантирование прав человека и гражданина всем жителям городских и сельских поселений страны и. таким образом, каждому гражданину РФ. Как народовластие и подлинная демократия невозможны без местного самоуправления и прав человека, так и местное самоуправление невозможно без прав и свобод человека и гражданина как важнейшего института государственной и муниципальной демократии.

В основе понимания этих взаимосвязей и зависимостей лежит особая, конституционная природа института основных прав и свобод человека и гражданина, его специфическая социальная сущность и повышенная юридическая значимость в едином механизме регулирования правового положения личности и, соответственно, в многоуровневой (как будет показано далее) системе институтов местного самоуправления. Все это предопределяет повышенную значимость основных прав и свобод, в том числе - как важного средства реализации местного самоуправления.

Следует, правда, признать, что в литературе конституционный характер института основных прав и свобод человека и гражданина, его функциональное назначение чаще всего рассматриваются, в своей основе, с формально-юридических позиций: исходя из факта их закрепления в Конституции. И это вполне объяснимо. Ведь социальная ценность Конституции определяется, прежде всего, тем, что она является главным нормативно-правовым средством обеспечения свободы личности, основным инструментом упорядочения взаимоотношений человека с обществом и государством. Более того. само возникновение конституции как основного закона государства во многом было связано в историческом плане с необходимостью провозглашения и закрепления на высшем правовом уровне идеи свободы личности, равенства всех граждан перед законом и обеспечения на этой основе принципиально новых взаимоотношений личности с политической властью, что влияло, соответственно, и на характеристики самой власти. Не случайно первыми документами конституционного характера, которые в последующем заложили краеугольные камни современного конституционализма, явились такие акты всемирно-исторического значения, как английский Билль о правах 1689 года. Декларация независимости США 1776 года и, конечно, выдающийся документ Великой Французской революции -Декларация прав человека и гражданина 1789 года.

Таким образом, уже на заре становления современного конституционализма проблема взаимоотношений человека с обществом и государством рассматривалась в качестве одной из центральных в механизме конституционного регулирования всей системы общественных отношений. Юридическим средством (формой) выражения этих взаимоотношений как раз и стал получивший в этот период философское и политико-идеологическое обоснование институт прав и свобод человека и гражданина. Поэтому обеспечение прав человека, признание и гарантирование определенного уровня свободы и взаимной ответственности составляет основной смысл и главное содержание конституций всех цивилизованных государств современности. '

Очевидно, однако, что не законодатель и не правовые нормы, закрепляющие права и свободы, а сами общественные отношения, которые воплощаются в этих отношениях, господствующий конституционный строй определяют характер фактически существующей в обществе свободы и правовых форм ее выражения, в том числе на уровне местных сообществ. Как справедливо подчеркивал Л.Д. Воеводин (который одним из первых привлек внимание нашей научной общественности к исследованию социального содержания и юридической природы конституционных прав, свобод и обязанностей), эти права в отличие от всех других прав и обязанностей фиксируют наиболее существенные, коренные, принципиальные связи и отношения между обществом и личностью, государством и гражданами.2 Речь идет. таким образом, о том. что при решении вопроса о природе, конституционном содержании соответствующих прав и свобод необходимо исходить не просто из норм Конституции, но, прежде всего, из объективного содержания самих общественных отношений, которые подвергаются конституционному регулированию.

Что это за общественные отношения? Какова их специфика? Ответ на эти вопросы связан с определением социальной сущности самой конституции как основного, закона, что позволяет, в конечном счете, раскрыть глубинные характеристики и отдельных конституционных институтов демократии и местного самоуправления.

Это объективно возникающие и существующие во всяком государственно организованном обществе общественные отношения между крупнейшими социальными образованиями, в которых находят свое выражение основные характеристики гражданского общества - его социальная структура, характер политической власти и экономической организации общества, а на этой основе - и уровень реально обеспечиваемых индивидуальных и коллективных свобод. Именно данные отношения воплощают в себе, говоря словами Ф. Лассаля, ту реальную "постоянно действующую силу", "которая оказывала бы влияние на все издаваемые в стране законы, влияла бы так, чтобы законы эти в известных границах всегда были таковы, как они есть, и не могли быть иными... И сила эта то фактическое соотношение сил. которое существует в данном обществе."3 Это фактическая конституция общества, а соответствующие отношения можно назвать конституционными в их объективной, т.е. независимой от норм права, форме. При определенных же социально-политических условиях они, равно как и складывающиеся в них реальная власть политических сил и свобода личности, получают государственно-правовое оформление, становятся предметом конституционно-правового регулирования.4

Исходя из сущностных характеристик конституции, понимаемых не в традиционном для советской конституционно-правовой науки гипертрофированно-идеологическом, классовом подходе, а в общедемократическом ее представлении как юридически узаконенный баланс интересов всех классов и социальных слоев общества.5 необходимо раскрывать природу всех социальных явлений, получающих свое конституционное воплощение, в том числе - и свободы личности, прав человека и гражданина. В этом плане Конституция - это обладающий высшей юридической силой основной закон государства и общества, закрепляющий в соответствии с объективно сложившимся соотношением социальных сил согласованную волю всех социальных групп общества и являющийся мерой достигнутой свободы, правовым выражением баланса политических, социально-экономических, национально-этнических, религиозных, личных и общественных, иных интересов в гражданском обществе и правовом государстве. Именно конституционные отношения как выражение фактического соотношения социальных сил могут дать хотя и общую, но наиболее точную характеристику важнейших сторон организации (и самоорганизации) общества, свободы личности. В рамках данных отношений происходит перевод общедемократических начал организации общественной жизни на уровень каждой конкретной личности, утверждение, конституирование основных прав и свобод человека как общесоциальной категории. Материальным содержанием этих отношений предопределяется и конституционный характер соответствующих прав и свобод уже в их фактическом, "до-юридическом" существовании (как выражения фактической конституции общества).

Подобный подход позволяет выявить фактическое конституционное содержание как основных прав гражданина. получающих юридическое закрепление в Конституции, так и прав человека как категории естественного права, отражающей взаимоотношения человека с гражданским обществом на основе принципов автономии, независимости, уважения человеческого достоинства, невмешательства в сферу его частных интересов. Это позволяет, в свою очередь, вскрыть диалектику становления и развития основных прав и свобод человека и гражданина, выявить генетические линии внутригосударственного и международно-правового развития данных институтов, логически вывести их материальное содержание и проследить внутреннюю связь и зависимость конституционных прав личности от социальных прав народа, нации, территориальных общностей (включая местные сообщества) и иных социальных групп, к которым принадлежит личность.6

Вместе с тем в историческом плане в характеристике прав и свобод как нормативно-правовой формы взаимоотношений политической власти и личности можно проследить различные концептуальные подходы к оценке форм такого взаимодействия и, соответственно, к анализу природы основных прав и свобод граждан. Один из них основан.как известно, на характеристике прав и свобод как категории, исходящей от государства и установленной государством. Права и свободы рассматриваются в этом случае не как естественные и неотъемлемые, а как дарованные (октроированные), как результат "отеческой заботы" государства о своих гражданах, о способах и пределах удовлетворения их потребностей, в том числе на местном уровне и даже в личной жизни. Показательным является в этом плане заимствованный у Монтеня следующий исторический факт, характеризующий "безграничность отеческой заботы" верховной государственной власти о своих подданных: некая женщина обратилась к королеве Арагонской с жалобой на своего мужа, что он чрезмерно усерден: королева после рассуждений о том. что и в брачном союзе необходима "сдержанность", предписала категорическое: "число ежедневных сближений между супругами необходимо ограничить шестью". Не менее колоритные примеры "отеческой заботы" государства о своих гражданах можно было бы вспомнить и из недавней истории развития нашего общества с его средневековыми ограничениями для граждан свободы передвижения, обязательной трудовой повинностью, "стимулированием" деторождаемости через налоги на холостяков и т.п.

Российский патернализм имеет глубокие исторические корни. Они уходят в идеи державности, в православные ценности патриархального российского общества. Основные каноны православия определили покорный характер народа, его терпимость к неблагоприятным условиям жизни, примат духовного (божественного) над материальным (земным). Каждый царь, а в последующем - генеральный секретарь, президент неизменно являлись народу как своего рода мессия, спаситель Отечества. Под индивидуальные размеры его политических амбиций спешили перекроить законы и саму конституцию, подогнать "под Самого" огромную систему организации государственной власти, поставить его на вершину государственной пирамиды, наделив неограниченными полномочиями. Только благодаря глубоко укоренившейся (почти на подсознательном уровне) идеологии и психологии патернализма стало возможным закрепление в действующей Конституции РФ положения о том. гарантом естественных, неотчуждаемых прав человека является не система народовластия, основанная на разделении государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную, а единственное, верховное лицо в государстве - Президент (ст. 80).

Под влиянием государственно-патерналистской идеологии мы привыкли рассматривать демократию, права и свободы жителей города и деревни, включая их возможности пользоваться естественными свободами и элементарными благами на труд и отдых, образование и здравоохранение и т.п., в качестве результата "отеческой" заботы государства в лице его верховной власти и высшего политического руководства страны о гражданах, удовлетворении их повседневных материальных и духовных потребностей. Этому в полной мере соответствовала и политико-экономическая концептуальная основа организации экономики как "единой фабрики", централизованное государственное финансирование социальных затрат. Известно, что в странах, которые принято относить к цивилизованным с развитой демократией и местным самоуправлением, за счет местных бюджетов удовлетворяется большая часть социальных потребностей населения, причем не в дотационном варианте, а на конституционно установленной и законодательно оформленной основе формирования местных бюджетов.7 У нас же основная часть финансовых средств всегда была (и остается) в руках государства. Поэтому нет ничего неожиданного в том, что и в практической деятельности органов государственной власти и местного самоуправления возобладала тенденция "опекать" население городов и сел, "отпускать" им тот или иной объем средств по прихоти и усмотрению "верхних" этажей государственной власти.Это в полной мере распространялось и на отдельных граждан, на каждого жителя городского и сельского поселения. Законодатель стремился предрешить все проблемы, расписать все условия его работы и ее результаты, избавить человека от мук поиска альтернатив в процессе принятия решений на местах.

Вторая, принципиально иная концептуальная основа взаимоотношений личности с обществом и государством, базируется как раз на естественно-правовом подходе к правам и свободам. Они. как записано в ст. 17 Конституции РФ, неотчуждаемы и принадлежат каждому от рождения. Этому подходу в полной мере соответствует и теория фактического конституционного содержания (конституционной природы) основных прав и свобод человека. Ее значение в этом плане заключается в том. что "естественный" потенциал прав человека как бы удваивается: он определяется в этом случае не только теми факторами, которые вытекают из природы самого человека, его физиологических характеристик и естественных человеческих потребностей, но и усиливается ярко выраженными социальными факторами в силу того, что соответствующие возможности (права человека) складываются объективно в результате социально-экономического и политического развития общества и не зависят от государственного признания.

Данному подходу не противоречит и тот общепризнанный в современном мире факт. что права человека являются универсальной категорией, отражающей наднациональные, общечеловеческие требования и стандарты в области свободы личности. Следует лишь учитывать, что в этом качестве права человека являются не национально-государственной, конкретно-исторической категорией, а общесоциальным понятием. Их основные характеристики определяются тем, что права человека в данном плане являются показателем уровня развития человеческой цивилизации в целом, признанием общегуманистических идей и ценностей современной демократии. При этом права человека принадлежат индивиду от рождения, для обладания ими не требуется ни гражданство, ни наступление каких-либо иных юридических фактов.

Таким образом, права человека как общесоциальная категория представляют собой объективно складывающиеся в результате закономерного развития человеческой цивилизации и вытекающие из самой природы человека возможности пользоваться элементарными, наиболее важными благами и условиями безопасного, свободного существования человеческой личности в гражданском обществе.

Права человека носят универсальный и интернациональный характер. Их признание на международном уровне и закрепление в нормах международного права усиливает всеобщность и обязательность заложенных в правах человека требований в масштабах всего мирового сообщества применительно ко всем народам и государствам мира. С момента их международно-правового признания права человека как общесоциальная категория приобретают новое, дополнительное качество: они становятся международными правами человека. Это означает, что соответствующие права как общссоциальная, "до-юридическая" категория приобретают четко выраженные нормативно-правовые начала, но не внутригосударственного, а международно-правового характера. Значение норм международного права в области прав человека состоит в том. что они, с одной стороны, обязывают государства мирового сообщества обеспечивать личности закрепленные в международно-правовых актах права Человека; с другой стороны, эти документы предоставляют индивиду право требовать от государства выполнения его международных обязательств.

Тем самым международно-правовое признание прав человека напрямую влияет на характер взаимоотношений общества и личности, на процесс обеспечения прав человека в каждом конкретном государстве. Тем более важно иметь в виду это обстоятельство с учетом особенностей соотношения международного и внутригосударственного права в Российской Федерации, где "общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы" (ч. 4 ст. 15 Конституции РФ).

Отмечая важное значение международно-правового признания прав человека, следует в то же время иметь в виду, что эффективная государственная защита и охрана прав с использованием всех тех средств, которые имеются в распоряжении государственного аппарата и его органов, становится возможной лишь после государственного признания этих прав. Это происходит путем их юридического закрепления в национальном законодательстве (и прежде всего в конституциях), что порождает юридическую категорию основных прав и свобод гражданина. В этом плане основные права и свободы гражданина - это юридическая форма взаимоотношений государства и личности в рамках определенной социально-экономической и политической системы по обеспечению общепризнанных прав человека и гражданина. Закрепляя международно-правовые стандарты в соответствующей области, законодатель придает фактическому конституционному содержанию соответствующих институтов юридический характер и определяет конкретных субъектов -граждан Российской Федерации. В данном случае происходит. своего рода. встречный процесс правообразования. Который предполагает издание законодательного акта, конституирующим фактором которого являются объективно сложившиеся общепризнанные социальные нормы (возможности поведения).

Конституционная природа прав человека и гражданина, равно как и процесс их становления, носит, таким образом. весьма сложный характер. Здесь находят свое отражение как объективные, независимые от законодателя моменты, которые связаны с содержанием фактических отношений, определяющих реальное положение личности в гражданском обществе (права человека) и государстве (права гражданина), так и их международно-правовое признание, а также государственно-правовое регулирование соответствующих отношений, юридическое закрепление объективно складывающихся прав человека и гражданина (рис. 3).

Конституционное содержание основных прав и свобод человека и гражданина предопределяет существенную специфику и их юридической природы. В литературе по этому вопросу имеются, как известно, различные точки зрения, что нашло свое отражение в исследованиях таких ученых, как Н.В.Витрук, Л.Д.Воеводин, Е.А.Лукашева. Г.В.Мальцев. Н.И.Матузов. В.А.Патюлин, Ф.М.Рудинский. Б.С.Эбзеев и др. При этом общепризнанным является тот факт. что основные права и свободы обладают всеми необходимыми качествами субъективных прав, являются непосредственно действующими правами и свободами (ст. 18 Конституции РФ). Следует вместе с тем признать, что особенности их юридической природы не могут быть раскрыты в рамках традиционного понимания субъективных прав личности как элемента конкретных правоотношений. Основные права, свободы и обязанности составляют в своей совокупности конституционный статус гражданина РФ.

В юридической литературе это понятие используется достаточно широко, предпринимаются попытки обосновать его универсальность и, соответственно, возможность использовать в различных институтах конституционного права. Однако применительно к правовому положению личности характеристики конституционного статуса чаще всего ограничиваются лишь сравнением со смежными категориями - с точки зрения объемного содержания, например, в соотношении с понятием правового статуса как более широкой категорией, включающей не только конституционные, но и частно-отраслевые права и свободы, а также (в зависимости от имеющихся подходов и точек зрения) и другие правовые явления, характеризующие положение гражданина в обществе и государстве. Если согласиться с таким подходом, тогда, возможно, следовало бы просто ограничиться использованием самого понятия правового статуса в двух смыслах, как это и предлагалось в свое время. - в узком и широком смысле.10

Думается.однако.основные характеристики и отличительные черты конституционного статуса определяются не объемными его параметрами (включением в это понятие большего или меньшего количества правовых явлений и категорий), а качественными характеристиками. Конституционный статус является самостоятельной и весьма специфической государственно-правовой категорией. В этом качестве он призван отражать не только внешние характеристики института конституционных прав и свобод, но и их социально-политическую и юридическую природу. Он выступает конституционным выражением реально существующей в обществе свободы граждан РФ, их положения на высшем уровне своего бытия - во взаимоотношениях с обществом и государством в целом.

Законодательным оформлением конституционного статуса как раз и обеспечивается правовое закрепление общесоциальной категории прав человека, ее превращение в юридическую категорию прав гражданина. Тем самым на уровне конституционного статуса гражданина достигается синтез объективного права, выражающего государственную волю народа, направленную на удовлетворение притязаний человека к обществу по поводу свободы поведения и возможностей пользования социальными благами, и субъективного права как волевого отражения в индивидуальном сознании человека экономических и политических условий жизни общества, порождающих эти притязания и гарантирующих возможность их реализации. Иными словами, конституционный статус представляет собой, с точки зрения юридической природы, диалектическое единство объективного и субъективного права."

В этом находит свое отражение тот факт, что основные права и свободы как элемент конституционного статуса и в генетическом, и в функциональном отношениях не являются простым результатом норм объективного права, его "субъективным придатком". Ни по основаниям возникновения. ни по характеру нормативного действия они не могут быть "отделены" от объективного права. И это вполне понятно, так как Конституция закрепляет права человека и гражданина. которые уже проявляют себя в качестве общезначимой (в социальном, а не юридическом плане) меры свободы. Такого рода права, как справедливо отмечал С. С. Алексеев, "представляют собой социально оправданную, нормальную и в этом смысле нормативную свободу поведения субъектов общественной жизни, выражающую прямое действие объективных социальных закономерностей... Это своего рода фактические права". "" Поэтому в данном случае генетически не субъективное право следует за объективным, вытекает из него, а наоборот, субъективные права-притязания как социальные нормативы поведения в значительной мере являются конституирующим фактором по отношению к нормам объективного права.

Вместе с тем нельзя недооценивать значение и объективного права. Конституционная природа основных прав и свобод отражает - подчеркнем еще раз - диалектическое единство объективного и субъективного права, раздельно они не могут ни существовать (как правовые категории), ни тем более регулировать общественные отношения. Подобным единством объясняются многие особенности юридической природы основных прав и свобод как элемента конституционного статуса, что. однако, отнюдь не означает отрицания за ними качеств субъективных прав. Напротив, именно посредством конституционного статуса основные права человека находят своего юридического адресата, а соответствующие правовые возможности человека и гражданина становятся суммарным выражением объективного и субъективного права как единого целого, то есть их нормативная энергия как бы удваивается: она исходит и от формально-юридических, и от социальных источников нормирования. И в этом плане прав В.А. Патюлин, когда отмечал, что "субъективное право есть одновременно и норма объективного права, и юридически признанная возможность субъекта права воспользоваться тем или иным социальным благом".13 Поэтому если и возможно расчленение единого понятия конституционного права и конституционной свободы на субъективное и объективное, то лишь в гносеологическом плане.

Указанное обстоятельство необходимо в полной мере учитывать при анализе юридической природы основных прав и свобод человека и гражданина как элемента конституционного статуса. Как элемент конституционного статуса основные права и свободы - весьма своеобразная нормативная величина. В ней проявляется особое юридическое значение конституционного регулирования, его общезакрепительный, учредительный характер.14 Именно конституционное закрепление как особый нормативно-установительный метод позволяет определить единый для всех граждан конституционный статус на основе общепризнанных стандартов в области прав человека и признания реально существующих (складывающихся в рамках фактической конституции общества) возможностей пользоваться социальными благами и условиями свободного существования в различных ролевых (функциональных) ситуациях и с учетом всего многообразия статусных характеристик личности как индивидуума, общественно-политического деятеля, участника экономической деятельности и т.п.

На уровне конституционного статуса как общезакрспительной категории основные права и свободы проявляют себя не просто как отдельные правовые возможности, имеющие относительно обособленное значение (хотя. естественно, и этих характеристик за ними нельзя отрицать), но в этом качестве они обнаруживают свою нормативную значимость в том числе и как единый комплекс правовых возможностей, определяющий равенство правового бытия граждан РФ, как реализующийся основополагающий принцип их взаимоотношений с обществом и государством. И в этом плане особенностью данной категории является то. что в каждом основном праве как элементе конституционного статуса, условно говоря, "присутствует" равноправие граждан как выражение равных для всех правовых возможностей пользоваться соответствующими благами.

Понимаемый таким образом, конституционный статус конституирования и развития самого института основных прави свобод, национальными особенностями его социального содержания и, в частности, спецификой сочетания в данном институте индивидуалистических и коллективистских начал.

§ 1. Понятие муниципальных прав и свобод как института местного самоуправления

Приступая к исследованию вопроса о муниципальных правах и свободах, следует учитывать, что низовой, муниципальный уровень правового положения личности является . пожалуй, наиболее богатым и, соответственно, наиболее сложным с точки зрения своего содержания, что соответствует общеметодологическим подходам к вопросу о соотношении общего, особенного и единичного как философских категорий.

Исходной фундаментальной категорией для анализа правового положения личности на любом уровне проявления (включая место жительства и принадлежность человека к местному сообществу) является, как известно, равный, единый для всех конституционный статус человека и гражданина РФ. Правовое же положение человека как члена местного сообщества, жителя определенного населенного пункта - это уже вопрос о совокупности прав и свобод, характеризующих специальный статус человека и гражданина как субъекта местного самоуправления. И этот вопрос отражает общефилософскую взаимосвязь и зависимости (как на гносеологическом, так и онтологическом уровнях) общего и особенного, что воплощается, соответственно, в соотношенииконституционного статуса человека и гражданина РФ, с одной стороны, и муниципальных прав и свобод, с другой.

Проблема муниципальных прав и свобод является относительно новой "для нашей правовой науки. После постановки во второй половине 80-х годов' в последующем она получила поддержку как в научной литературе,2 так и в практике муниципально-правового нормотворчества, например, при разработке Устава города Ростова-на-Дону (см. гл.2 Устава). Вместе с тем эта проблема является весьма широкой, комплексной и нуждается в дальнейших исследованиях.

Муниципальные права, если говорить о них в обобщенном плане, это те права, которые обеспечивают реальные возможности каждому члену местного сообщества участвовать в решении всех вопросов местного значения, в управлении муниципальной собственностью, пользоваться материальными и духовными благами, распределяемыми по территориальному принципу, беспрепятственно осуществлять личную свободу на основе безопасности и неприкосновенности человека в местном сообществе. В своей совокупности муниципальные права и свободы составляют самоуправленческий статус личности как жителя соответствующего местного сообщества.

Самоуправленческий статус личности - особая муниципально-правовая категория, отражающая место и роль человека в системе муниципальной демократии и интегрирующая экономические и политические моменты реального положения граждан как индивидуальных и ассоциированных (совместных) участников самоуправленческих отношений. В самоуправленческом статусе проявляется коллективистская сущность человека, его общественное сознание и поведение. В этом плане в самоуправленческий статус входят как права индивида, так и права местных сообществ, т.е. коллективные права на решение всех вопросов местного значения.Это так называемые местные (территориальные) права и свободы, субъектами которых является местное сообщество в целом, а их пользователями -каждый член этого сообщества.

Поэтому вряд ли можно согласиться с мнением о том, что "истинными обладателями" местных (территориальных) прав и свобод являются лишь местные или территориальные коллективы. Правовое положение человека в системе местного самоуправления характеризуется органическим единством двух групп муниципальных прав и свобод: а) индивидуальных, которые принадлежат каждому гражданину в отдельности и могут быть реализованы отдельным членом городского сообщества независимо от других его членов: б) коллективных прав. реализация которых возможна лишь посредством коллективных действий всех или большинства членов городского сообщества. С помощью именно этого единства обеспечивается. с одной стороны, личностная ориентация всей системы местного самоуправления и, с другой, интеграция автономных, индивидуалистических начал муниципальной свободы с принципами коллективизма, общинности на местном уровне организации политической и экономической жизни.

Как своеобразный сплав коллективизма и автономности личности муниципальные права и свободы составляют важный элемент нормативного содержания всей системы местного самоуправления. благодаря чему конституционные институты муниципальной демократии получают четкую ориентацию не на административно-государственные, а на общественные структуры, на приоритет непосредственных форм участия населения в решении местных вопросов. А сами институты местного самоуправления в их нормативно-правовом закреплении просто невозможно рассматривать в отрыве от муниципальных прав и свобод, воплощающих в себе субъективные факторы функционирования соответствующих институтов как средства реализации каждым гражданином -членом местного сообщества своих возможностей участвовать в решении местных вопросов, в пользовании материальными и духовными благами, которыми располагает это сообщество.

Важной характеристикой муниципальных прав и свобод является также тот факт, что в своей нормативной основе они имеют конституционное содержание и, соответственно, конституционный уровень своего юридического закрепления. Это имеет принципиальное значение с точки зрения анализа соотношения конституционных прав и свобод человека и гражданина с институтом муниципальных прав. Речь идет о том. что взаимосвязи и зависимости между соответствующими институтами демократии не ограничиваются отношениями детерминированности, предопределенности муниципальных прав конституционными правами и свободами в рамках механизма конкретизации последних до уровня отраслевых форм выражения свободы личности. Муниципальные права и свободы имеют относительно самостоятельное значение как нормативно-правовой институт местного самоуправления и, соответственно, важный институт муниципальной демократии. получающий в этом качестве конституционное признание.

Основополагающее значение имеет в этом плане конституционное право на осуществление местного самоуправления, которое составляет, своего рода, генетическую основу всей системы муниципальных прав и свобод гражданина, его самоуправленческого статуса. Нормативно-правовое воздействие соответствующего конституционного права на текущее законодательство и, соответственно, на формирование системы муниципальных прав и свобод граждан происходит на достаточно глубоком уровне конституционного воздействия, который определяется в этом случае как уровень конституционного обоснования. Само же конституционное обоснование муниципальных прав и свобод обеспечивается конституционным правом на осуществление местного самоуправления в форме их детерминации,4 т.е. путем разработки и включения в текущее законодательство (прежде всего муниципально-правовое) под непосредственным воздействием соответствующих конституционных положений норм о муниципальных правах и свободах граждан. Это и означает, что путем конституционной регламентации именно этого комплексного по своему содержанию права детерминируются (предопределяются) основные нормативно-правовые параметры тех субъективных возможностей, которые могут быть охарактеризованы в своей совокупности как муниципальные права граждан.

Вместе с тем само право на осуществление местного самоуправления имеет достаточно сложное конституционное обоснование, что порождает, соответственно, различные его концептуальные оценки. Известно, в частности, особое мнение судьи Конституционного Суда РФ Н.В.Витрука, которое он высказал в связи с постановлением Конституционного Суда по так называемому "удмуртскому делу" (от 24 января 1997 г.). Особое мнение (в этой части) сводится к тому, что "Конституция РФ весьма осторожно формулирует право населения в сфере местного самоуправления в статьях, непосредственно посвященных местному самоуправлению (ч.2 статьи 130, статья 131)", а в главе 2 "Права и свободы человека и гражданина" "Конституция РФ не закрепляет право на местное самоуправление". Но имеются и другие подходы к анализу этой проблемы. Так, высказывается мнение, что при анализе конституционного характера права на осуществление местного самоуправления нельзя не учитывать ст. 32 Конституции РФ, которая закрепляет право граждан РФ на участие в управлении делами государства. Это обосновывается тем,что в ч. 2 данной статьи, где речь идет о конкретных формах такого участия, говорится о праве граждан РФ избирать и быть избранными не только в органы государственной власти, но и в органы местного самоуправления. "Несмотря на то, что Конституция содержит далеко не полный перечень форм участия граждан в местном самоуправлении, эту статью можно считать нормативным закреплением права граждан на участие в местном самоуправлении",- отмечается в связи с этим в одной из работ.6

Безусловно, данная статья имеет важное значение с точки зрения придания конституционного характера праву граждан на осуществление местного .самоуправления и, соответственно, для конституционной детерминации системы муниципальных прав. Но для правильного понимания природы конституционного права на осуществление местного самоуправления как основы, ядра самоуправленческого статуса гражданина РФ и его муниципальчых прав необходимо учитывать, что ст. 32 Конституции включает целую систему субъективных полномочий граждан по осуществлению местного самоуправления, которые, в свою очередь, можно рассматривать и как самостоятельные муниципальные права граждан. К ним относятся, во-первых, права, обеспечивающие участие граждан в формировании представительных органов местного самоупавления, в выборах иных органов и должностных лиц местного самоуправления. Это целый комплекс, система муниципальных избирательных прав граждан РФ.В силу их особой значимости законодательством предусмотрены специальные средства их юридического гарантирования 7 Во-вторых, это права граждан России на участие в местном референдуме и в других формах прямой (непосредственной) муниципальной демократии. В-третьих, право на осуществление местного самоуправления предполагает равный для всех граждан РФ доступ к муниципальной службе, что предполагается, но напрямую не закрепляется в ч.4 ст.32 Конституции (где говорится лишь о равном доступе граждан РФ к государственной службе). Наконец, конституционная формула ч.5 ст. 32 позволяет сделать вывод, что право на осуществление местного самоуправления включает в свое содержание и право граждан РФ на участие в отправлении правосудия, в частности посредством института мировых судей, избираемых непосредственно населением.

Вместе с тем вряд ли правильно при конституционной характеристике права на осуществление местного самоуправления ограничиваться только ст. 32 Конституции. Этого было бы недостаточно ни для понимания данного права как права на осуществление местного самоуправления (а не просто права на участие в самоуправлении, о чем уже шла речь в предыдущих главах), ни для анализа нормативной специфики данного права и форм его реализации в институционной системе местного самоуправления как важного средства развития муниципальной демократии. Комплексный, многоуровневый характер соответствующего права предопределяет, соответственно, и сложный характер его правового (в том числе конституционного) закрепления. Конституционное право на осуществление местного самоуправления как системообразующая основа муниципальных прав конкретизировано во многих других нормах, посвященных не только политическим правам и свободам граждан (например, ст.33), но и в нормах, закрепляющих основы конституционного строя ( прежде всего ч. 2 ст.3, ст. 12) и саму систему местного самоуправления, его полномочия (ст. 130. 131. 132 Конституции).

Однако несмотря на "многослойный" характер конституционного закрепления соответствующего права, нельзя не признать определенную пробельность в его конституционном регулировании. Исходя из того, что местное самоуправление -одна из форм осуществления народовластия, многие конституционные нормы лишь как бы предполагают, что в них речь идет не только об участии в управлении государственными делами, но и об осуществлении местного самоуправления. В этом смысле правомерным является расширительное толкование используемого в ст. 32 Конституции самого термина "управление делами государства", который вполне может включать в себя и управление местными делами. Такой подход - попутно будет отмечено - усиливает предложенную ранее нашу аргументацию в пользу допустимости Конституцией 1993 г. многообразия моделей самоуправления, включающих в том числе и государственные начала. Но это доктринальное толкование, хотя оно (и это очень важно) получает все более последовательное подкрепление в текущем, в том числе муниципально-правовом. законодательстве, в частности в процессе конституционного обоснования института муниципальных прав и свобод граждан.

Анализ комплексного по своему содержанию конституционного права на осуществление местного самоуправления позволяет выявить несколько уровней конституционного обоснования муниципальных прав и свобод граждан как нормативно-правовой основы осуществления местного самоуправления. Первый обеспечивается уже в процессе закрепления основ конституционного строя Российской Федерации. Так, конституционное признание и гарантирование местного самоуправления как важной основы конституционного строя имеет принципиальное значение для всей системы текущего муниципального законодательства. Так, соответствующими нормами Конституции, характеризующими местное самоуправление в качестве одной из форм народовластия (ст.3, ч.2), утверждающими его самостоятельность в пределах своих полномочий (ст. 12) и гарантии экономической независимости на основе признания и всемерной защиты муниципальной собственности (ст. 8), предопределяется сама природа субъективных прав граждан на осуществление местного самоуправления как средства реализации народовластия, их социально-экономическая и политическая глубина. Другие основы конституционного строя имеют более опосредованное, но также принципиально важное значение для последующего конституционного закрепления и реализации муниципальных прав и свобод граждан. Например, реализация свободы личности в сфере местного самоуправления в полной мере опирается на такие фундаментальные основы конституционного строя, как политическое и идеологическое многообразие, многопартийность (ст. 13), федерализм (ст. 5), законность, верховенство Конституции РФ и законов на всей территории России (ст. 15) и другие.

Второй уровень конституционного обоснования муниципальных прав и свобод граждан находит свое воплощение в механизме регулирования самой по себе системы местного самоуправления как формы осуществления власти на основе самостоятельного решения населением вопросов местного значения. Это проявляется сразу в нескольких статьях Конституции, составляющих главу 8 "Местное самоуправление". Практически каждая из соответствующих статей (ст. 130-133) содержит достаточно определенные личностные моменты, раскрывающие те или иные аспекты реализации прав граждан на осуществление местного самоуправления. Особенно важное значение имеют данные нормы Конституции для признания коллективных муниципальных прав граждан, о которых подробнее речь пойдет ниже. В этом находит свое отражение органическое единство и взаимосвязь конституционных форм закрепления всей системы институтов местного самоуправления, включая муниципальные права граждан.

И это имеет важное значение не только для понимания самой по себе природы муниципальных прав граждан как института местного самоуправления, но и для всей правоприменительной и правотворческой практики развития муниципальной демократии. Примером в этом плане является постановление Конституционного Суда РФ от 30 мая 1996 г., в котором аргументация в пользу конституционности п.1 ст.58 и п.2 ст.59 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" дается сквозь призму личностных моментов в институтах местного самоуправления. Речь идет, в частности, о том, что соответствующие положения Федерального закона оцениваются с точки зрения их значения для реализации таких конституционных прав, как "право народа на осуществление своей власти через органы местного самоуправления (ст.3, ч.2), права граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления (ст.32, ч.2), осуществлять местное самоуправление путем референдумов, выборов, других форм прямого волеизъявления (ст. 130, ч.2)".8

Наконец, третий уровень конституционного обоснования муниципальных прав граждан - это сами по себе конституционные права и свободы. Во-первых, это статья 32 Конституции, в которой, как отмечалось, заключена целая система полномочий граждан по осуществлению местного самоуправления (избирать и быть избранными в органы местного самоуправления: принимать участие в референдумах, в том числе местных, и другие). Во-вторых, практически в каждом личном, политическом или социально-экономическом правах, получающих закрепление в Конституции РФ, имеется и муниципально-правовой срез их реализации, что отмечалось и в предыдущей главе в связи с анализом конституционных прав исвобод человека и гражданина в институционном механизме развития местного самоуправления.

При этом способы конституционного воздействия и, соответственно, формы детерминации нормативного содержания муниципальных прав граждан различны. В одних случаях это делается путем прямого указания в соответствующей статье Конституции на правовую возможность в сфере местного самоуправления как форму существования и реализации конкретного муниципального права. Такой подход характерен, например, для ст. 33, закрепляющей право граждан РФ на индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления (наряду с обращениями в государственные органы). Другие конституционные нормы предопределяют содержание муниципального права через прямое закрепление в соответствующей статье Конституции обязанностей органов местного самоупавления по обеспечению индивиду возможности реализации соответствующего права (например, ч.2 ст.24, ч.2 ст. 40). Еще более распространенным является опосредованный способ конституционного воздействия, например, через характеристику гарантий осуществления прав и свобод, в том числе на уровне местного самоуправления. Например, в ст. 40 Конституции называется, наряду с другими гарантиями, муниципальный жилищный фонд, а в ст. 41 - система муниципальных учреждений здравоохранения, что позволяет выявить муниципально-правовой уровень нормативного содержания и соответствующих прав (права на жилище и права на охрану здоровья и медицинскую помощь). Благодаря использованию высокого нормативно-правового потенциала Конституции в плане ее воздействия на текущее законодательство в области местного самоуправления как раз и стало возможным достаточно активное развитие институтов муниципального права, обеспечивающих более конкретную регламентацию правового положения личности в системе местного самоуправления и, соответственно, развитие муниципальных институтов свободы личности.

Основополагающее значение имеет в этом плане, конечно. Федеральный закон о местном самоуправлении. Уже одна из первых его статей (ст.3) так и называется - "Право граждан Российской Федерации на осуществление местного самоуправления". Хотя в названии этой статьи говорится о праве, а не о правах на осуществление местного самоуправления, очевидно, что это лишь формально-юридическая дань логической линии ст.32 Конституции: по своему содержанию ст. 3 Федерального закона закрепляет целый комплекс муниципальных прав и свобод. Это нашло свое прямое отражение и в части 2 этой статьи, где говорится о равных правах (а не праве) граждан РФ на осуществление местного самоуправления. При этом нормативное содержание соответствующих прав определяется заметно шире, чем в ст. 32 Конституции, что вполне оправданно. Это есть не отступление от Конституции, а, напротив, достаточно удачная конституционная детерминация муниципальных прав с позиций не только ст. 32. но и других, проанализированных нами ранее, уровней их конституционного обоснования. В соответствии с этим можно сделать вывод, что именно в статье 3 Федерального закона закрепляется, в своей основе, системное видение муниципальных прав и свобод граждан РФ.

Причем здесь получили отражение не только субъективные возможности гражданина на осуществление местного самоуправления, но и более общие характеристики соответствующих прав и. соответственно, самоуправленческого статуса гражданина, положения гражданина в системе местного самоуправления. В связи с этим закрепляется, во-первых, принцип равенства прав граждан РФ на осуществление местного самоуправления независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям. Следует обратить внимание, что в отличие от ст. 19 Конституции в данном случае дан исчерпывающий перечень обстоятельств, которые не могут влиять на объем прав граждан в области самоуправления. При этом не указывается, например, такое основание, как место жительства, из чего можно сделать вывод о возможности установления требования проживания на территории соответствующего муниципального образования для приобретения отдельных прав на осуществление местного самоуправления в пределах данного муниципального образования. Это подтверждается и ст. 4 (п.5) Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"9. Вместе с тем этот же Закон (п.5 ст.4) запретил допускавшееся ранее действовавшим Законом10 установление продолжительности и срока постоянного или преимущественного проживания гражданина РФ на территории субъекта РФ. муниципального образования в качестве основания для приобретения пассивного избирательного права. Поэтому сохраняющаяся во многих регионах местная нормотворческая практика установления цензов оседлости для избрания глав муниципальных образований является незаконной.

Важно при этом подчеркнуть, что федеральным законодательством допускается установление требования проживания на определенной территории применительно только к приобретению гражданином муниципальных избирательных прав в их полном объеме. На реализацию же других прав этот фактор не должен влиять, это противоречило бы принципу социально-территориального равенства. Поэтому неконституционной является, например, норма ст. 12, п.2 Устава (Основного Закона) Краснодарского края, устанавливающая. что: "Настоящий Устав и законы края могут предусматривать для граждан РФ в качестве условия пользования ими отдельными права постоянное проживание на территории

Во-вторых, в отличие от ст. 32 Конституции, которая закрепляет равный для граждан РФ доступ лишь к государственной службе. Федеральный закон о местном самоуправлении распространяет это требование и на муниципальную службу. Право на равный доступ к муниципальной службе означает равенство исходных возможностей для занятия соответствующих должностей и недопустимость какой-либо дискриминации. Требования, предъявляемые к кандидату на должность муниципального служащего, могут обусловливаться исключительно характером должностных обязанностей. Поэтому незаконными являются, например, попытки установить на уровне местного нормотворчества образовательный ценз для избрания главы муниципального образования. Все это получает подтверждение и конкретизацию в специальном федеральном законодательстве и законодательстве субъектов Федерации, а также в уставах муниципальных образований. Например, в ст.5 Федерального закона "Об основах муниципальной службы" от 8 января 1998 г. наряду с другими принципами муниципальной службы закрепляется и принцип "равного доступа граждан к муниципальной службе в соответствии с их способностями и профессиональной подготовкой", а в ст. 3 прямо закрепляется право граждан РФ на равный доступ к муниципальной службе.12 Эти же идеи получили отражение и в Уставе города Ростова-на-Дону (хотя он был принят до появления Федерального закона о муниципальной службе), где имеется специальная глава 11. которая так и называется "Муниципальная служба в органах городского самоуправления". В-третьих, ст. 3 Федерального закона о местном самоуправлении определяет в качестве важной формы реализации права граждан на осуществление местного самоуправления возможность их обращения в органы местного самоуправления и к должностным лицам местного самоуправления. Одновременно в п. 6 ст.3 закрепляется важная обязанность органов местного самоуправления и их должностных лиц "обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими права и свободы человека и гражданина, а также возможность получения гражданами и другой полной и достоверной информации о деятельности органов местного самоуправления, если иное не предусмотрено законом". Вместе с тем в некоторых случаях при разработке, в частности законодательных актов субъектов Федерации, наблюдается тенденция выхолостить конкретное нормативное содержание соответствующей статьи федерального закона, ограничиться чисто декларативными положениями, ни к чему не обязывающими органы местного самоуправления.13 И, напротив, заслуживает поддержки стремление максимально конкретизировать нормативное содержание, гарантии и механизм реализации соответствующих прав граждан на низовом, муниципальном уровне их регламентации. Например, в Уставе города Ростова-на-Дону им посвящены три специальные статьи (ст. 9-10) в главе 2 "Человек и городское самоуправление" и несколько статей в главе 5 "Непосредственное осуществление самоуправления городским сообществом". Здесь имеется, например, специальная норма, определяющая порядок (механизм) реализации права граждан на индивидуальные и коллективные обращения в органы городского самоуправления и к должностным лицам (ст. 34). А в ст. 15 Устава "Гарантии прав и свобод членов городского сообщества" прямо подчеркивается, что "Приоритетными направлениями деятельности органов городского самоуправления и должностных лиц городского самоуправления являются ... гарантирование условий для участия членов местного сообщества в городском самоуправлении, в развитии местной демократии на основе политического, идеологического, культурного многообразия, сотрудничества между всеми его участниками".

С конституционным обоснованием муниципальных прав и свобод связана и такая важная их характеристика как неотъемлемый, неотчуждаемый характер. Однако неотчуждаемость муниципальных прав нельзя отождествлять с соответствующей характеристикой основных прав и свобод человека, которая дана в ст. 17 Конституции. Основные права и свободы носят неотчуждаемый характер в силу того, что это естественные права, принадлежащие каждому от рождения. Неотчуждаемый же характер муниципальных прав определяется тем, что каждый человек обладает этими правами как член местного сообщества и никто не может ограничить его в этих правах, не нарушив сами основы демократической самоорганизации населения. Распространять же естественно-правовые характеристики и на институт муниципальных прав, как это имеет место в литературе,14 вряд ли оправданно.

Характеристики муниципальных прав в качестве неотчуждаемых получили свое закрепление и в Уставе города Ростова-на-Дону. В частности, ст.8 Устава, которая называется "Права членов городского сообщества на осуществление местного самоуправления", в ч. 1 устанавливает, что "каждый член городского сообщества обладает неотъемлемыми правами на участие в городском самоуправлении". Затем в ч. 2, после перечисления конкретных муниципальных прав граждан, закрепляется, что "Права на осуществление местного самоуправления неотчуждаемы и принадлежат каждому гражданину - члену городского сообщества". В этом плане, как отмечает Д.Ю. Шапсугов, "государство не создает эти права, а лишь обязано признать их как основу легитимности местной власти и обеспечить условия для их реализации. И это есть проявление жизни государства, свидетельство соответствия государства его социальному назначению"15

Более того, характеристика муниципальных прав в качестве института местного самоуправления и основы легитимности местной власти означает, что регламентация муниципальных прав и свобод осуществляется не только на государственном, но на всех уровнях муниципально-правового регулирования, включая местный. Следует однако иметь в виду, что и на уровне субъектов Федерации, и на местном (муниципальном) уровне права и свободы членов местного сообщества должны закрепляться не путем дублирования соответствующих положений, взятых, например, из Конституции и посвященных правам и свободам человека и гражданина в Российской Федерации, а путем их конституционного обоснования. Это может проявляться, во-первых, в форме конкретизации всех или отдельных правомочий. имеющих конституционно-правовое признание в качестве прав человека и гражданина, во-вторых, установлением процедуры, порядка реализации соответствующего права на территории муниципального образования: в-третьих, закреплением дополнительных гарантий осуществления конкретных прав и свобод в данном муниципальном образовании. Для таких форм муниципально-правовой регламентации прав граждан на основе последовательного их конституционного обоснования имеются вполне определенные законодательные предпосылки и условия.

Таким образом, муниципальные права и в целом самоуправленческий статус членов городского сообщества имеют в своей основе конституционные права и свободы граждан Российской Федерации. Однако между ними имеются и существенные различия. Муниципальные права и свободы не могут быть уже. менее обеспеченными, чем конституционные. Но в то же время, например, устав муниципального образования вполне может закреплять какие-то дополнительныевозможности, в особенности для отдельных категорий граждан: в нем могут быть предусмотрены дополнительные гарантии реализации конституционных прав за счет средств местного бюджета и т.д. Например, в ст.21 Устава Ростовской области прямо указывается, что "Органы местного самоуправления Ростовской области на своей территории могут превышать за счет собственных средств уровень государственных социальных стандартов и вводить муниципальные стандарты в соответствии с федеральными и областными законами". А Устав (Основной Закон) Саратовской области, более того.содержит положение (хотя и не бесспорное) о том. что "Граждане РФ, постоянно проживающие в области, имеют дополнительные права и обязанности, которые устанавливаются представительными органами власти" (ст.18)16 Все это как раз свидетельствует о том. что закрепление прав и свобод членов местного сообщества в уставе области (края) или муниципального образования имеет не формальное и не просто декларативное значение. Институт муниципальных прав и свобод - важный элемент единой нормативно-правовой основы местного самоуправления. Это можно проиллюстрировать'41 на примере конкретных прав и свобод. Например, ст. 43 Конституции РФ закрепляет возможность получения в школах бесплатного образования только на уровне основного общего образования, а в Уставе города Ростова-на-Дону было предложено распространить эту возможность и на уровень среднего (полного) общего образования. Такое решение, естественно, не противоречит Конституции, так как не ухудшает, а усиливает гарантии прав жителей Ростова-на-Дону. И оно, кроме того, соответствует требованиям Указа Президента РФ от 8 июля 1994 г. "О гарантиях прав граждан РФ на получение образования", ст.2 которого содержит следующее положение: "Обязать органы местного самоуправления совместно с родителями или лицами, их заменяющими, создать условия для получения детьми среднего (полного) общего образования".17 Если отвлечься от сомнительной императивности самого по себе государственного предписания в адрес органов местного самоуправления (возложение на них от имени государства дополнительных обязанностей без предоставления соответствующих финансовых средств), очевидно, что в данном президентском акте право на образование толкуется шире, более демократично, чем в Конституции. И такой вариант было признано целесообразным закрепить в Уставе города, а уже после того, как был подготовлен и опубликован для обсуждения проект Устава города Ростова-на-Дону, был принят Федеральный закон "О внесении изменеий и дополнений в Закон РФ "Об образовании" от 13 января 1996 года,'* статья 5.п.3 которого реализует положения указа Президента и. таким образом, подтверждает необходимость толковать гарантии права на образование шире, чем это имеет место в ст. 43 Конституции. Другие статьи соответствующей главы Устава города Ростова-на-Дону было признано необходимым сформулировать с учетом содержания не только Конституции РФ, но и международно-правовых актов. включая Европейскую Декларацию прав городов и Европейскую Хартию городов, которые были приняты Постоянной Конференцией Местных и Региональных Органов Власти Совета Европы в 1992 году и содержат весьма широкий круг индивидуальных и коллективных муниципальных прав граждан. Это тем более важно сейчас, когда Россия стала полноправным членом Совета Европы. При этом, правда, следует подчеркнуть, что в устав муниципального образования могут включаться лишь реально выполнимые, посильные для нас положения из разряда европейских стандартов прав жителей городов.

Одной из ключевых в этом плане является статья.закрепляющая права горожан на безопасную и здоровую среду проживания. По своему содержанию и социальному назначению это значительно более широкое право, чем закрепленное в статье 42 Конституции РФ право на благоприятную окружающую среду. В этом можно легко убедиться, сравнив статью 42 Конституции с содержанием статьи 7 Устава города Ростова-на-Дону.

С другой стороны, важное значение имеет в нынешних условия перехода к рынку проблема социальной защиты населения, в том числе с использованием средств местных бюджетов. В Уставе города Ростова-на-Дону имеется, например, ст. 13 "Защита прав пенсионеров и инвалидов", устанавливающая соответствующей категории горожан муниципальные льготы. При этом ч.2 данной статьи определяет, что "Перечень соответствующих льгот, порядок их предоставления отдельным категориям граждан и условия финансового обеспечения ежегодно определяются городской Думой при утверждении бюджета муниципального образования". Думается, что это вполне оправданный вариант решения проблемы, когда, с одной стороны, учитывается реальная ситуация ограниченных возможностей финансирования соответствующих мероприятий за счет местного бюджета и, с другой стороны, на городскую Думу возлагается обязанность изыскивать необходимые для этого средства при утверждении бюджета на каждый очередной год. Тем самым Устав города ориентирует депутатов и Думу на приоритетность социальных вопросов при решении всего комплекса проблем муниципального бюджетного финансирования. Речь идет. таким образом, о сочетании нормативных и программных моментов в самом содержании одного из важных муниципальных прав той категории горожан, которая нуждается в повышенной социальной защите.

Кроме того. для муниципального образования и, тем более, субъекта Федерации важно учитывать специфику его национально-демографического состава, культурно-исторических особенностей, что может влиять, в определенной степени, и на нормативно-правовую регламентацию муниципальных прав граждан. Ростовская область и город Ростов-на-Дону отличаются в этом плане весьма существенными зтнополитическими особенностями, что определяется, с одной стороны, географическим положением ("ворота" Северного Кавказа), а, с другой, историческими традициями казачьего самоуправления. Поэтому не случайным является включение в Устав Ростовской области специальной главы "Казачество" , которая следует сразу за главой 3 "Права, свободы и обязанности граждан". Донское казачество определяется в соответствующей главе как "исторически сложившаяся общность в составе многонационального населения Ростовской области, имеющая самобытные традиции, культуру" (ст.23). Исходя из этого, в последующих статьях закрепляются по существу специальные самоуправленческие (муниципальные) права "граждан, относящих себя к потомкам донских казаков" (данное определение субъектов соответствующих прав содержится в самом Уставе области, ст.24). Указанная категория населения наделяется такими правами, как: право объединяться в хуторские и станичные общества, создавать окружные, войсковые и иные традиционные для казачества общества (ст.24), право на восстановление и развитие казачьих форм хозяйствования (ст.24): право на несение государственной службы (ст.24): право создавать казачьи общественные организации (ст.25).

Таким образом, в данном случае, безусловно, присутствуют элементы регулирования прав и свобод человека и гражданина, что, казалось бы, может поставить под сомнение конституционность соответствующих положений в свете ст. 71, п."в" и ст.72, п. "б". Очевидно однако, что в основе соответствующих прав, закрепленных (урегулированных) Уставом области, лежат либо прямо относящиеся к ним конституционные нормы о правах и свободах человека и гражданина (например, ст.30), либо иные нормы федерального законодательства.20 Другое дело, что, как это подчеркивается. например, в ст.26 Устава, "Деятельность. казачьих обществ и общественных объединений, органов государственной власти и органов местного самоуправления по возрождению казачества не должна нарушать права и свободы неказачьего населения". Речь идет, таким образом, о последовательном соблюдении конституционного принципа равноправия и на муниципально-правовом уровне положения граждан, что. думается, более удачно отражено в ст. 14 Устава города Ростова-на-Дону ("Национальное равноправие членов городского сообщества"), чем в соответствующей статье Устава области.

Равноправие, являясь фундаментальным общеправовым принципом, распространяется одновременно и на уровень самоуправленческого статуса личности. В этом плане он предполагает равный объем муниципальных прав и свобод для всех граждан РФ независимо от их места жительства. Это находит свое воплощение в системе муниципальных прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации.

Список литературы

Для подготовки данной работы были использованы материалы с сайта http://www.chat.ru/~kuraguga