Парламентские системы мира США Канада Финляндия Европа Италия Англия
ЕВРОПЕЙСКИЙ
ПАРЛАМЕНТ
Европейское
сообщество, объединяющее ныне 12 стран Западной Европы — Бельгию, Великобританию,
Грецию, Данию, Ирландию, Испанию, Италию, Люксембург, Нидерланды, Португалию,
ФРГ, Францию, — экономическая, правовая, социально-культурная реалия, мощный
фактор мировой политики.
Объективные
предпосылки экономической и политической интеграции в Западной Европе особенно
реально обозначились после второй мировой войны. К этому подталкивала и
необходимость объединить усилия в восстановлении послевоенной экономики, и стремление противостоять “советскому
блоку”, усиливаемое состоянием “холодной войны” на континенте и расколом
Европы на два лагеря. Не случайно наряду с целью объединения ресурсов
экономики западноевропейских стран активно выдвигались аргументы в пользу
Европейского оборонительного сообщества с единой армией. Однако, встретив
сопротивление многих политических сил, а также некоторых правительств, эти две
интеграционные тенденции — экономическая и военно-политическая — были вовремя
разведены и развивались самостоятельно, когда участие в экономической
интеграции не обязывало страну-участницу входить в оборонительный союз НАТО, и
наоборот.
С нашей
стороны в разное время неоднозначно оценивался интеграционный процесс в
Западной Европе: высвечивались то “классовые интересы правящих кругов”, то
потребности международного разделения труда, то стремление противостоять двум
сверхдержавам”. Дать глубокую объективную оценку этому явлению
необходимо, учитывая расширение сотрудничества нашей страны с Европейским сообществом.
Но цель данной работы иная. Отметим лишь основные этапы процесса интеграции,
который шел как вглубь, проникая в области экономики, права, культуры,
политики, так и вширь, вовлекая в свою орбиту все новые страны.
Начало
процесса экономической интеграции было положено созданием в 1947 г.
таможенного союза Бельгии, Нидерландов и Люксембурга. В 1951 г. Бельгия,
Франция, ФРГ, Италия, Нидерланды и Люксембург подписали Договор о создании
Европейского объединения угля и стали. Новый толчок интеграционные процессы
получили в 1957 г. в связи с подписанием Римских договоров о создании Европейского
сообщества по атомной энергии и Европейского экономического сообщества. С
этого момента экономическая интеграция получила ускорение и, в свою очередь,
способствовала более тесным политическим связям участвующих в договорах
государств. ^ 1965 г. был заключен так называемый “Договор о слиянии”, в
соответствии с которым были объединены руководящие органы трех организаций.
Таким образом, сложилось единое Европейское сообщество, которое чаще всего
именовали Европейским экономическим сообществом. В 1973 г. в Европейское
сообщество были приняты Великобритания, Дания, Ирландия, В 1981 г. — Греция, в
1986 — Испания и Португалия. В 1982 г. из состава Сообщества вышла Гренландия
(являющаяся автономной территорией Дании).
Римский
договор установил основные задачи Европейского сообщества, которые затем были
уточнены и расширены, в частности, Единым европейским актом, подписанным государствами-членами
в 1986 г.
В соответствии
с этими документами задачами Европейского сообщества являются, прежде всего,
создание единого рынка и постепенное сближение экономической и социальной
политики государств-членов.
Единый рынок
подразумевает также право свободного передвижения и проживания. Таким образом,
устраняются препятствия, стоящие на пути “свободной миграции”. Создание Европы
без границ” включает открытие для граждан и организаций стран Сообщества
национальных рынков услуг, а также свободное обращение капитала.
С момента
вступления в силу Римского договора произошло сближение национальных
торгового, гражданского, финансового и налогового прав. Были созданы компенсационные
механизмы, направленные на уравнивание производственных затрат. Большое
значение имело установление общих для стран—участниц Сообщества стандартов.
Тем самым были подготовлены условия для нового этапа интеграции.
Начиная с 1
января 1993 г. подлежит упразднению таможенный контроль между странами
Сообщества, будет установлена полная свобода передвижения капиталов, услуг, а
также рабочей силы. В перспективе поставлена задача создания единого фонда
жизненного обеспечения и выравнивания уровней зарплаты в странах Сообщества.
Насколько эта задача сложна, следует хотя бы из того, что доходы на душу
населения, например, в Португалии почти в 5,5 раза ниже, чем в ФРГ.
В этих
условиях особое значение приобретает защита социальных и экономических прав
граждан. Недавно главами государств-членов принята Хартия в защиту прав и
интересов наемных работников в ряде важнейших сфер экономики.
За период
1958—1987 гг. объем торговли между странами Сообщества увеличился почти в 30
раз. Складывается общий рыночный механизм “без перегородок” на территории 12
стран с общим населением свыше 320 млн человек, оказывающий существенное
влияние на мировую экономику. Тем самым создаются серьезные предпосылки для
политической интеграции стран—участниц, которая также эволюционирует, хотя
далеко не теми темпами, как экономическая интеграция.
Отражением
этого процесса является то, что все более важную роль в политической жизни
Европейского сообщества играет Европейский парламент, уникальность которого
состоит уже в том, что избирается он населением не одной, а многих стран и
официальных языков в нем больше, чем в ООН.
МЕСТО ЕВРОПЕЙСКОГО ПАРЛАМЕНТА
В СИСТЕМЕ ОРГАНОВ ЕВРОПЕЙСКОГО СООБЩЕСТВА
Европейский парламент не следует путать, как это нередко бывает, с
Парламентской ассамблеей Совета Европы.
Совет Европы,
отметивший в 1989 г. свое 40-летие, — первая общеевропейская консультативная
политическая организация, в которую ныне входят 25 государств Западной Европы,
как члены НАТО, так и нейтральные страны, как члены “Общего рынка” (собственно
Европейского сообщества) , так и другие западноевропейские страны. Среди
органов Совета Европы выделяется его Парламентская ассамблея, состоящая из 177
депутатов и 177 заместителей депутатов, являющихся представителями национальных
парламентов на общеевропейском форуме.
Что же
касается Европейского парламента, то он — представительный орган Европейского
сообщества, созданный Римским договором 1957 г. (иногда еще именуемого по
старинке “Общим рынком”). Все 518 депутатов Европейского парламента избираются
с 1979 г. прямым голосованием в странах Европейского сообщества (о процедуре
выборов будет сказано ниже). Наряду с Европейским парламентом в Европейском
сообществе действуют и другие органы.
Это прежде
всего реально определяющий деятельность Сообщества Совет, в который входят представители государств-участников на
уровне члена правительства, обычно министров той или иной отрасли, Комиссия Европейских сообществ,
состоящая из 17 членов, назначаемых правительствами. Это два высших
исполнительных органа Сообщества, основные направления деятельности которых
формируются происходящими дважды в год встречами глав государств и
правительств Европейского сообщества, чьи заседания и образуют Европейский совет (его-то и путают с
Советом Европы). Помимо этих органов существуют также: Суд Сообщества — орган,
обеспечивающий толкование права Сообщества и разрешающий споры, связанные с
применением этого права; кроме того, имеются некоторые консультативные органы.
Единым же представительным органом Сообщества является Европейский парламент
(до 1962 г. — Ассамблея). Его компетенция определена договорами Сообщества,
Единым европейским актом 1986 г., а процедурные вопросы регулируются
Регламентом.
Можно выделить
три основные сферы компетенции Европейского парламента: бюджетные правомочия
(утверждение бюджета Сообщества); контроль за деятельностью органов Сообщества
и прежде всего Комиссии; участие в правотворческой деятельности сообщества,
Сразу
бросается в глаза, что в этом перечислении отсутствует то, что составляет
основную сферу деятельности национальных парламентов — законотворчество. И это
не случайно, ибо Европейский парламент не обладает самостоятельными
законодательными полномочиями, он лишь участвует в выработке того, что
называется “европейским правом”, как условно называют нормы, которыми Сообщество
руководствуется в своей деятельности. Более того, далеко не все нормы
европейского права” приняты с его участием.
Европейское
право” образуется с одной стороны совокупностью норм (правил), содержащихся в
учредивших Сообщество договорах, а с другой — норм, изданных органами
Сообщества в процессе их деятельности. Соответственно различают первичное и
вторичное право Сообщества. Первичное право составляют прежде всего Договор о
создании Европейского объединения угля и стали от 18 апреля 1951 г. и договоры
о создании Европейского экономического сообщества и Европейского сообщества по
атомной энергии от 25 марта 1957 г. Эти три международных договора, а также
Единый европейский акт 1986 г. и договоры о вхождении в Сообщество новых
государств-членов образуют то, что называется конституционной хартией
Сообщества. Важнейшее значение первичного права состоит в том, что оно создало
Сообщество и его институты и определило их компетенцию. На практике первичное
право включает не только указанные выше договоры (точнее, содержащиеся в них
нормы), но и нормы, которые толкуют их смысл. Наибольшее число толкований
договоров содержится в решениях Суда Европейского сообщества. Нормы первичного
права подлежат неукоснительному и полному применению во всех государствах-членах.
Парламент, как это видно из процесса формирования первичного “европрава”, в
этом процессе не участвует.
Вторичное
(производное) право по своему объему во много раз превышает объем права
первичного. Оно образуется нормами, принятыми органами Сообщества в виде
регламентов, директив и решений. В этой нормотворческой деятельности парламент
принимает участие. Он дает свои заключения по проектам, подготовленным
Комиссией, а после того, как Совет одобряет проект, он вносится на рассмотрение
Европейского парламента, который может абсолютным большинством голосов своих
членов вносить в него поправки или отклонить его. Если текст отклонен
парламентом, Совет может принимать решение во втором чтении только единогласно.
Если в него были внесены поправки, Комиссия вновь рассматривает их и передает
свой новый текст, а также поправки парламента, которые она не приняла, Совету.
Совет принимает предложение Комиссии, причем решение должно быть подтверждено
квалифицированным большинством голосов. Поправки парламента, не принятые
Комиссией, должны быть приняты единогласно.
Парламент
может принимать акты, которые относятся к так называемым “необязательным
актам”. Их содержание весьма разнообразно. Они подчас касаются проблем чисто
политических и не устанавливают какие-либо права и обязанности. Таковы,
например, резолюции, принимаемые Европейским парламентом по самым разным
проблемам: Афганистана, Ольстера, прав граждан и т.п. К необязательным актам
относятся также программы, например, ежегодная программа законодательной
деятельности Комиссии и парламента Сообщества, принимаемая ими после взаимных
консультаций.
Из сказанного
видно, что Европейскому парламенту в нормотворческой сфере отводится роль,
напоминающая вариант американской системы “сдержек и противовесов”. Самостоятельные
законодательные” функции парламента пока еще довольно скромны. Вместе с тем
несомненно возрастает политическая роль Европарламента как органа, без участия
которого не принимаются важные решения.
ФОРМИРОВАНИЕ ЕВРОПЕЙСКОГО ПАРЛАМЕНТА
10 сентября 1952 г. состоялось заседание Ассамблеи Европейского
объединения угля и стали, в которой страны-участницы представляли 78 членов.
Римский договор 1957 г. установил, что общая для трех объединений Ассамблея
(Европейский парламент) “осуществляет полномочия по обсуждению
и контролю”, одновременно указал, что она состоит из “представителей народов
государств-членов, объединившихся в Сообщество”.
Хотя Римский
договор в принципе предусматривал, что парламент должен избираться на основе “прямого
всеобщего голосования по единой для всех государств-членов процедуре”, до 1979
г. формирование Европейского парламента производилось в соответствии с
положением, гласившем, что Ассамблея формируется из “делегатов, которые
назначаются соответствующими парламентами из числа их членов и согласно
процедуре, установленной каждым государством-членом”. Именно так была
образована первая Ассамблея, собравшаяся на свое первое заседание 19 марта
1958 г. Такой порядок должен был сохраняться до издания органами Сообщества
акта, устанавливающего единую избирательную систему.
Еще в мае 1960
г. Ассамблея приняла первый проект конвенции, предусматривавшей прямые выборы
в высший представительный орган Сообщества. Однако до реализации этого
проекта прошло более 15 лет.
В сентябре
1976 г. Совет наконец принял Акт “Об избрании Европейской парламентской
ассамблеи всеобщими прямыми выборами”. Он установил лишь небольшое число правил,
отдав остальное на усмотрение государств-членов.
В СТ.1 Акта
констатировалось, что население государств, объединенных в Сообщество, избирает
своих представителей в Европейский парламент прямыми всеобщими выборами.
Акт установил
также число представителей, избираемых от каждого государства. Оно было
определено с учетом, хотя и приблизительным, численности населения каждой
страны.
Наибольшее
число депутатов — 81 избирается от ФРГ (61 млн жителей), Франции (56 млн),
Италии (57 млн) и Великобритании (55 млн), Испания (39 млн) избирает 60 депутатов,
Нидерланды (14,7 млн) — 25 депутатов, Бельгия (9,9 млн), Греция (10 млн),
Португалия (9,8 млн) — по 24 депутата, Дания (5,2 млн) — 16 депутатов,
Ирландия (3,5 млн) — 15 депутатов и Люксембург (372 тыс.) — 6 депутатов. Таким
образом, всего избирается 518 депутатов, то есть в среднем один депутат от
приблизительно 622 тыс. жителей. Но это только в среднем. В Люксембурге один
депутат избирается от 62 тыс. жителей, а в ФРГ — от 755 тыс. Неравенство в
пользу малых стран теоретически рассматривается как способ обеспечения прав
народов в условиях политической и экономической гегемонии крупных держав.
Депутаты
избираются в Европейский парламент сроком на пять лет. Они не вправе следовать
каким-либо инструкциям. Императивный мандат запрещен.
Согласно ст.6
Акта, деятельность члена Европейского парламента признана несовместимой с
деятельностью члена правительства государства-члена. Этот перечень несовместимости
мог быть дополнен каждым государством-членом. Вместе с тем допускается двойной
мандат, то есть совмещение мандата депутата национального парламента и
депутата Европейского парламента. Несовместимость распространена также на ряд
должностных лиц Сообщества.
Акт оговорил
также, что никто не может голосовать на выборах более одного раза, а также что
голосование должно происходить во всех государствах-членах с четверга по воскресенье
одной и той же недели.
Наиболее
важное положение содержалось в ст.7 Акта, в которой указывалось, что до
принятия Сообществом норм, устанавливающих единую для всех стран избирательную
систему и процедуру, выборы в каждой стране должны производиться в
соответствии с принятыми в ней избирательными законами, поэтому следует в
принципе говорить не об избирательном праве Сообщества, а об избирательном
праве отдельных государств по выборам депутатов Европейского парламента.
Это
национальное законодательство имеет много общего. Избирательная система во всех
государствах-членах — пропорциональная. Исключение составляет Великобритания,
в которой повсеместно, за исключением Северной Ирландии, сохраняется
мажоритарная система. Существенным препятствием в создании единого
избирательного закона Сообщества явилась позиция Великобритании, которая не
соглашается на введение пропорциональной системы при выборах Европейского
парламента, опасаясь, что это могло бы способствовать введению пропорциональной
системы и при избрании палаты общин.
Как известно,
на результаты выборов по пропорциональной системе определенное влияние может
оказывать деление страны на избирательные округа. В шести странах — в Дании,
Греции, Франции, Нидерландах, Португалии и Люксембурге создается единый
избирательный округ. В остальных странах, где выборы осуществляются по
пропорциональной системе, образуется по нескольку избирательных округов,
причем, как правило, границы округов определяются
административно-территориальным делением.
Своеобразно
решается проблема округов в Бельгии, поскольку в этой стране остро стоит
проблема национальных отношений между фламандцами и валлонами. Законом 1984 г.
установлено, что из 24 избираемых в стране депутатов Европейского парламента
II избираются от валлонского региона (официальный язык французский) и 13— от
фламандского региона (официальный язык фламандский). В то же время в стране
созданы три избирательные коллегии для франко-немецкого населения, фламандского
населения и населения Брюсселя, который считается говорящим на обоих языках.
Подсчет голосов проводится по регионам, причем каждый избиратель Брюсселя
самостоятельно определяет, к какому лингвистическому региону должен быть
отнесен его голос.
Интересно
отметить, что активное избирательное право предоставляется в II странах
гражданам, достигшим 18-летнего возраста, и лишь в одной стране, а именно в
Греции — гражданам, достигшим 20 лет. Как правило, активным избирательным
правом пользуются не только граждане данной страны, но и проживающие в ней
граждане других стран Сообщества, находящиеся на момент выборов на территории
данной страны. В Бельгии, однако, граждане других государств-членов могут
голосовать только в том случае, если они постоянно проживают в Бельгии, и не
могут реализовать свое право голоса в странах их происхождения. Бельгийцы,
проживающие за границей, могут голосовать по почте, право голоса может
передаваться также по доверенности. В Дании в выборах депутатов Европейского
парламента не участвуют жители Фарерских островов. Греческие граждане, проживающие
в других государствах — членах Сообщества, могут голосовать в греческих
консульствах, если же они постоянно проживают в странах, не входящих в
Сообщество, для участия в голосовании они должны вернуться в Грецию. В то же
время испанские граждане, проживающие за границей, могут голосовать в
консульствах как в странах Сообщества, так и вне их. Члены палаты лордов
Великобритании не участвуют в выборах в палату общин, но они могут участвовать
в выборах Европейского парламента.
Пассивное
избирательное право также не отличается единообразием. В пяти странах
(Бельгия, Греция, Ирландия, Люксембург и Великобритания) право быть избранным
принадлежит гражданам, достигшим 21 года. В четырех странах (Дания, ФРГ,
Испания и Португалия) низший предел установлен в 18 лет. Во Франции быть
избранным может человек не моложе 23 лет, а в Италии и Нидерландах — не моложе
25 лет.
В ряде стран
приняты меры против выдвижения кандидатур партиями и лицами, не имеющими для
того серьезных оснований. В ФРГ список кандидатов в депутаты, собравший менее
5% голосов избирателей, не принимается во внимание при распределении мандатов.
Во Франции при представлении списка кандидатов в депутаты вносится залог 100
тыс. франков, который не возвращается, если список на выборах не соберет по
крайней мере 5% голосов. В Ирландии при выдвижении каждой кандидатуры вносится
залог 1 тыс. ирландских фунтов. Он возвращается, если кандидат соберет не
менее одной трети голосов, необходимых для избрания депутатов. В Нидерландах
залог 18 тыс. гульденов вносится только тогда, когда партия не представлена во
второй палате парламента. Наконец, в Великобритании при выдвижении кандидатуры
вносится залог в сумме 1 тыс. фунтов, который не возвращается, если кандидат не
получил одной восьмой части поданных голосов.
Многие из
указанных ограничений весьма действенны. Во время последних всеобщих выборов в
Европейский парламент в июне 1989
г. во Франции из 15 общенациональных списков девять не смогли перешагнуть
5-процентный рубеж.
Выборы в
Европейский парламент вызывают меньший интерес населения по сравнению с
выборами в национальные парламенты. Процент участвующих в выборах в
Европарламент избирателей ниже, чем на национальных выборах. Если в 1984 г. в
выборах в Европейский парламент участвовало 63% всех избирателей, то в июне
1989 г. — всего лишь 58,4%. В отдельных странах активность избирателей была
еще ниже. В июне 1989 г. во Франции приняло участие в голосовании менее 49,4%,
а в Нидерландах и того меньше — 47,2% избирателей.
Хотя полномочия Европейского
парламента не столь уж значительны, политические деятели стран, входящих в
Сообщество, далеко не безразличны к результатам выборов как показателю влияния
политических партий в стране, а также одобрения или неодобрения населением
политики, проводимой правительством в отношении “Общего рынка”.
ПОЛНОМОЧИЯ И ФУНКЦИИ ЕВРОПЕЙСКОГО ПАРЛАМЕНТА
В договорах о создании Сообщества указывалось, что Европейский
парламент (называвшийся тогда ассамблеей) вправе осуществлять “полномочия по
обсуждению и контролю”.
С первых же
лет его существования полномочия Европейского парламента стали расширяться.
Так, начиная с 60-х г. Комиссия передает парламенту значительную часть полномочий
по контролю за деятельностью многих органов Сообщества. В 70-х гг. расширились
полномочия, позволившие парламенту оказывать большее влияние на определение
бюджета Сообщества. С середины 70-х гг. и особенно во второй половине 80-х гг.
было усилено право парламента влиять на назначение ряда должностных лиц, в
частности на назначение председателя Комиссии, который является как бы главой
правительства Сообщества.
Осуществление
бюджетных полномочий занимает наибольшее место в работе Европейского
парламента, особенно после того, как в 1970 г. были выделены так называемые
собственные средства” Сообщества. До этого бюджет Сообщества состоял из
взносов государств-членов. Нужно отметить, что первоначально в договорах о
создании Сообщества было установлено, что парламент мог только лишь предлагать
изменения бюджета. Право же принятия бюджета принадлежало Совету после
консультации с Комиссией. Начиная с 1975 г. положение договора о порядке
принятия бюджета было изменено и парламент получил право отклонения бюджета в
целом. Воспользовавшись этим, парламент дважды — в 1980 г. и в 1985 гг.
отклонял бюджет в целом, что, естественно, создало значительные трудности в
деятельности всех институтов Сообщества и государств-членов. Последние
обратились с жалобами в Суд Сообщества с тем, чтобы добиться утверждения бюджета
1986 г. Суд же подчеркнул необходимость консенсуса в принятии бюджета между
Советом и парламентом. Таким образом, теперь право установления бюджета принадлежит
фактически не только Совету, но и парламенту. Однако проблема распределения
между ними полномочий до сих пор до конца не урегулирована.
Можно сказать,
что Совету принадлежит “последнее слово” в отношении так называемых
обязательных расходов” Сообщества. К обязательным относятся те расходы,
которые прямо вытекают из договоров, создавших Сообщество, а также из
основанных на них актов. Практически наибольшее значение имеют расходы,
связанные с сельским хозяйством, уровень развития которого, если говорить об
отдельных отраслях в государствах-членах, далеко не одинаков. В сельскохозяйственной
политике Сообщества наибольшее значение имеют цены на сельскохозяйственные
продукты, устанавливаемые Советом и выплачиваемые в конечном счете
производителям сельхозпродуктов.
Парламенту же
принадлежит последнее слово в отношении другой части расходов, а именно
расходов, необязательных для Сообщества. Необязательные расходы предназначены
на проведение общей социальной политики, исследований окружающей среды и т.п.
Необязательные расходы составляют около четверти всего бюджета, в то время как
реализация политики в области сельского хозяйства требует около 65% бюджета.
Поправки, внесенные парламентом в часть проекта бюджета и рассматривающие
необязательные расходы, не могут быть окончательно отвергнуты Советом. Однако
нельзя сказать, что парламент действует совершенно произвольно. Максимальный
уровень необязательных расходов пересматривается ежегодно с учетом таких
объективных данных, как эволюция Сообщества и изменения бюджетов
государств-членов.
Начиная с 1986
г. акт об утверждении бюджета Сообщества подписывается председателем
парламента. Надо добавить, что Европейский парламент, начиная с 1970 г., получил
право участвовать в обсуждении и принятии всех финансовых документов и тем
самым законодательствовать в этой сфере наряду с Советом.
Применительно
к нормотворческим полномочиям Европейского парламента следует различать
процедуру консультаций, процедуру согласования, процедуру сотрудничества, а
также соучастие в придании силы договорам о вступлении в Европейское сообщество
и соглашениям об ассоциированном членстве.
Процедура консультации. Как уже говорилось, право
издания правовых норм принадлежит не парламенту, а органам, представляющим
правительства государств-членов, то есть совету министров и в известной степени
Комиссии Европейского сообщества. Полномочия парламента сводятся к праву
высказывать свое мнение о проектах решений, принимаемых уполномоченными на то
органами. Но не следует недооценивать влияния парламента. Практика показывает,
что в тех случаях, когда парламент не соглашается с предложениями
законодательного характера, они подвергаются изменениям в направлениях,
указанных парламентом.
Процедура
консультаций с Европейским парламентом обязательна при принятии правил о
свободе передвижения товаров внутри Сообщества через границы государств-членов,
о совместной сельскохозяйственной политике, при издании правовых норм, имеющих
целью экономическое и социальное сближение, проведение совместной политики в области
исследований, при выработке норм по охране окружающей среды.
Процедура
консультации начинается с того, что законно-творческие органы — Совет и
Комиссия передают в Европейский парламент проекты правовых норм. Проекты рассматриваются
компетентной парламентской комиссией. Парламентская комиссия докладывает свои
соображения парламенту, который принимает так называемую “законодательную
резолюцию”. Парламент может согласиться с законопредложением, тогда
председатель парламента передает в Совет или Комиссию текст предложения в том
виде, в каком он одобрен парламентом.
Европейский
парламент может предложить поправки к тексту. Они рассматриваются внесшим
законодательный текст органом, который принимает те из них, с которыми
согласен. Таким образом, снимается подчас значительная часть разногласий,
возникших между внесшим текст органом и парламентом. Парламент может также
предложить Комиссии взять свое законопредложение обратно, что означает
возражение парламента против его принятия. Если Комиссия не снимает своего
предложения, то парламент обязан обсудить его в двухмесячный срок. Комиссия
обязана информировать парламент о тех мерах, которые приняты в соответствии с
заключением парламента.
Заключения
парламента не носят принудительного характера. Совет вправе проводить
намеченную им политику и принимать соответствующие решения. Он может учесть, а
может и не учесть высказанное парламентом в его заключении мнение. Но избежать
обращения в парламент Совет и Комиссия не могут. Необходимость проведения
консультаций обеспечивается тем, что если нормотворческие органы не обратились
за консультацией в Европейский парламент в тех случаях, когда они в
соответствии с договорами обязательны, то принятый ими акт не имеет силы и
аннулируется.
Процедура согласования была выработана в начале 70-х гг., когда полномочия парламента
были расширены. Отныне было установлено, что делегации парламента и Совета
встречаются в июле каждого года, то есть еще до того, как Совет официально
представляет проект бюджета в парламент, и в процессе этой встречи делается
попытка снять возможные противоречия между парламентом и Советом. Таким
образом, Совет имеет возможность внести проект бюджета Сообщества уже с учетом
позиции парламента, поскольку в состав его делегации, как правило, входят представители
основных политических групп. Вторая встреча делегаций парламента и Совета
проводится в конце ноября, то есть в период, когда парламент уже официально
высказал свои замечания по бюджету (который, напомним, вырабатывается и
представляется Советом), а Совет должен внести поправки в бюджет для
представления их в парламент.
Процедура
согласования была установлена и для облегчения прохождения через парламент
проектов той категории правовых норм, действие которых будет иметь определенные
финансовые последствия. Естественно, что к этим нормам проявляется особый
интерес и они нередко вызывают сомнения и возражения по крайней мере части
депутатов парламента. Резолюция Совета 1970 г. обязала Комиссию не ограничиваться
представленными в парламент проектами акта, но сопровождать их документом,
содержащим анализ последствий их принятия для финансового положения Сообщества.
Сам Совет взял на себя обязательство тесно сотрудничать с парламентом во время
изучения проектов этих актов, сообщать ему о мотивах их предложения, то есть
делать все необходимое для того, чтобы недостаточная информированность
парламента не привела бы к принятию им отрицательного заключения. Процедура
согласования была конкретизирована в 1975 г. в Совместной декларации
парламента, Совета и Комиссии.
Принятие
процедур согласования явилось свидетельством возрастающей роли Европейского
парламента в механизме Сообщества. Но парламент не удовлетворен отводимой ему
ролью. Что же касается Совета, то практика показывает, что он нередко пытается
действовать методами давления на парламент.
Процедура сотрудничества, введенная Единым европейским
актом в 1986 г., дает Европейскому парламенту возможность оказывать большее
влияние на принятие правовых норм, относящихся к внутреннему рынку, социальной
политике экономической и социальной интеграции, исследовательской
деятельности и техническому развитию, то есть к тем направлениям деятельности
Сообщества, которые не только наиболее существенны для образования начиная с
1993 г. Европы “без границ”, но и которые вызывают наибольший интерес
населения Европы.
Процедура
сотрудничества не ограничила законодательных полномочий Совета и Комиссии. Но
она обязала их теснее взаимодействовать с парламентом. Отныне при рассмотрении
правовых норм, относящихся к указанным выше областям, в парламенте проводится
не одно, а два чтения. В результате первого чтения определяется позиция
парламента в отношении внесенных предложений. Если ранее Совет был вправе
сразу же принять свое решение, то теперь он должен определить свое отношение к
заключению парламента, мотивировав и противопоставив свои аргументы той части
заключения парламента, с которой он не согласен, или внести изменения в
законодательные предложения. Совет и Комиссия должны представить парламенту всю
необходимую ему информацию.
Получив
возражения Совета (так называемую “общую позицию”), парламент приступает ко
второму чтению. В трехмесячный срок он должен принять решение и либо согласиться
с возражениями Совета, либо внести в них поправки, либо, наконец, отклонить
проект.
Если поправок
нет, то Совет принимает норму в окончательном виде, определенном в “общей
позиции”. Если же парламент предложил внести поправки, то Комиссия может
пересмотреть “общую позицию” и исправленный вариант представить в Совет. Для
одобрения представленного Комиссией документа достаточно квалифицированного
большинства в Совете, но для того, чтобы Совет не согласился с предложением
Комиссии, необходимо единогласие.
Комиссия не
может вообще игнорировать поправки, предложенные парламентом. Не принятые
Комиссией поправки вместе с ее заключением передаются в Совет, который может
их принять лишь единогласным решением.
О
действенности процедуры сотрудничества свидетельствует тот факт, что половина
поправок, предложенных Европейским парламентом в первом чтении, принимается
Советом. Число принятых Советом поправок, предложенных парламентом во втором
чтении, составляет приблизительно 25%. Таким образом, Европейский парламент
является в известной мере соучастником создания европейского права.
К числу положений,
расширяющих роль Европейского парламента в управлении делами Сообщества, особое
место принадлежит процедуре соучастия
парламента в заключении договоров о принятии новых членов и соглашений об
ассоциированном членстве.
Единым
европейским актом было установлено, что для вступления в Сообщество нового
европейского государства необходимо согласие Европейского парламента, который
принимает решение абсолютным большинством голосов своих членов. В этой связи
предусмотрено, что парламент информируется Советом или Комиссией перед началом
переговоров о принятии нового члена Сообщества, а также в ходе самих
переговоров о принятии нового члена Сообщества, а также в ходе самих
переговоров. Эти же правила действуют и в отношении заключения соглашений о
придании государствам статуса ассоциированных членов.
Парламент
вправе рассматривать наиболее значимые международные соглашения, заключаемые от
имени Европейского сообщества. Комиссия и Совет также обязаны информировать
парламент, который высказывает свое мнение по поводу этих соглашений. В
отношении иных, не относимых к числу наиболее значимых соглашений о торговле и
сотрудничестве парламент может просить Совет проконсультировать его, однако он
не имеет права давать свои заключения.
Что же
касается контрольных полномочий парламента, то они, как представляется,
заслуживают большего внимания, так как влияют на общественное мнение и
контрольные действия, широко освещаются в печати.
Еще в
Договорах о создании Европейского сообщества указывалось, что Комиссия обязана
давать устные или письменные ответы на вопросы, задаваемые парламентом или его
членами. Число вопросов, особенно письменных, постоянно возрастает. В 1969 г.
было задано 505 письменных вопросов, в 1979 г.— 1977, в 1989 г.— 2972
письменных вопроса. Из этого числа 2628 вопросов, то есть 88%, было обращено к
Комиссии, 183 вопроса (чуть более 6%) было задано Совету и 161 вопрос (около
5%)— министрам иностранных дел.
Устных
вопросов задается значительно меньше (надо сказать, что вопросы называются
устными лишь условно. Все они задаются в письменной форме, а ответы на них
даются устно). В 1987 г. было задано всего 45 устных вопросов, из которых 35
было адресовано Комиссии, 8 — Совету и 2 — министрам иностранных дел.
Помимо этих
устных и письменных вопросов, ответы на которые даются весьма обстоятельно, в
Европейском парламенте значительное число вопросов задается во время так
называемого “часа вопросов”, о процедуре которого будет сказано ниже. Ответы в
это время, как правило, бывают краткими. Вслед за ответом спрашивающий может
задать либо короткий дополнительный вопрос, либо сделать короткую реплику, на
которую ответ необязателен.
По требованию
политической группы или не менее семи депутатов председатель парламента может
принять решение о проведении в конце “часа вопросов” обсуждения актуальной и
представляющей общий интерес проблемы. Такое обсуждение дает возможность
депутатам парламента обменяться мнениями о сути ответов на вопросы.
Активность
парламентариев в этой процедуре быстро возрастает. В 1979 г. в течение “часа
вопросов” было задано 502 вопроса, а в 1987 г. — 1071. На долю Совета
приходится около 20% всех вопросов, а в адрес министров иностранных дел — около
15%. Всего же в 1987 г. на вопросы депутатов было дано более 4 тыс. ответов, из
чего следует, что в среднем одним депутатом было задано около восьми вопросов.
Своеобразным
инструментом контроля является резолюция о порицании. В тех европейских
странах, в которых предусмотрена резолюция о порицании правительству, принятие
ее парламентом обязывает правительство уйти в отставку.
Европейский
парламент может вынести резолюцию о порицании лишь Комиссии Европейского
сообщества, но не ведущим органам управления, которыми являются Европейский
совет и совет министров. Таким образом, права Европейского парламента в этом
отношении не столь уж значительны. Тем не менее внесение резолюции о порицании
может быть серьезным орудием в руках парламента, а принятие ее (для этого
требуется большинство в две трети голосов от списочного состава членов
парламента) означало бы, что все члены Комиссии должны уйти в отставку и что
политика, проводимая Комиссией по вопросу, вызвавшему сомнение, не отвечает, по
мнению парламента, интересам Сообщества.
За все время
существования Европейского парламента резолюция о порицании вносилась всего
четыре раза. Причем в двух случаях она снималась до голосования, в двух случаях
резолюция отклонялась подавляющим большинством голосов.
Последний раз
резолюция о порицании Комиссии была внесена в связи с решением последней
одобрить соглашение о продаже масла в страны Восточной Европы. 23 марта 1977
г. после длительных дебатов резолюция о порицании была отвергнута поименным
голосованием 95 голосами из III принявших участие в
голосовании.
Сравнительно
недавно, начиная с конца 1982 г., Европейский парламент стал расширять сферу
своего воздействия на механизм Сообщества, используя предоставленное право обращаться
в Суд Европейского сообщества с жалобой на неисполнение Советом или Комиссией
возложенных на них обязанностей. Это право парламента было подтверждено решением
Суда Европейского сообщества от 22 мая 1985 г. Суд признал обоснованной жалобу
парламента на то, что Совет уклонился от обязанности разработать общую для
Сообщества политику в области транспорта.
Два года
спустя, в октябре 1987 г., парламент вновь обратился в Суд на этот раз с
жалобой на то, что Совет не одобрил в надлежащий срок проект бюджета Сообщества
на 1988 г. Хотя решение суда Сообщества не выходит за рамки осуждения органа,
который не исполняет обязанностей, возложенных на него договором, сам факт
констатации Судом по инициативе парламента бездеятельности того или иного
органа способствует повышению значения парламента как стимулятора
прогрессивного развития Сообщества. Наконец, к полномочиям Европейского парламента
относятся также полномочия по рассмотрению петиций, то есть запросов или
жалоб. Они могут направляться любым входящим в Сообщество гражданином
индивидуально или совместно с другими гражданами. Петиция может быть
направлена по любому вопросу. Однако большинство их поступает в Европарламент с
жалобами на загрязнение окружающей среды, на нарушение права по получению социальных
пособий, а также других прав. Немалое число петиций связано с жалобами на
несовершенство таможенного законодательства.
Таким образом,
можно прийти к выводу, что обращение с петициями связано с тем, что
государства-члены недостаточно последовательно реализуют нормы права
Сообщества. Парламент со своей стороны стремится использовать право петиций для
воздействия на государства-члены. Поступившие в парламент петиции
рассматриваются и изучаются комиссией по петициям, которая, как правило,
собирает необходимую информацию и публикует свой доклад, в котором содержится
авторитетное толкование по затронутой проблеме. Во многих случаях доклады
подготавливаются комиссией по петициям совместно с другими компетентными
парламентскими комиссиями.
Число
подаваемых петиций довольно быстро возрастает. Если в 1979—1980 гг. было
получено 57 петиций, то спустя четыре года их число почти удвоилось, а еще
спустя четыре года увеличилось уже более чем в 8 раз. В 1987—1988 гг.
Европейский парламент получил уже 484 петиции, в 1988— 1989 гг. их число
достигло почти 700.
Рассмотрев
полномочия Европейского парламента, следует обратить внимание на то, что
формально они менее значительны, чем полномочия парламентских учреждений в отдельных
государствах. Но, вместе с тем, надо отметить, что Европейский парламент
действительно полностью использует принадлежащие ему полномочия и оказывает
серьезное и всевозрастающее влияние на такие руководящие органы Сообщества.
Реальное
влияние Европейского парламента на общественную жизнь не ограничивается
реализацией им указанных выше полномочий. Может быть, не менее важна роль
парламента как выразителя общественного мнения. Сложилась практика принятия
парламентом резолюций, содержащих оценку политических и иных ситуаций как
внутри Сообщества, так и вне его. Формальным основанием для принятия таких
резолюций является положение Единого европейского акта, обязывающего министров
иностранных дел государств-членов учитывать мнение парламента.
СТРУКТУРА И ОРГАНИЗАЦИЯ РАБОТЫ ЕВРОПЕЙСКОГО
ПАРЛАМЕНТА
Детально организация и процедура Европарламента определены
Регламентом. Этот довольно объемный документ (136 статей и шесть приложений),
ставший карманной книгой всех депутатов и чиновников Европарламента, детально
расписывает полномочия и положение руководящих органов парламента —
председателя и бюро, постоянных и временных комиссии, проведение прении в самом
парламенте и его органах, порядок принятия решений, права и обязанности
депутата, правовое положение политических групп.
Основными
руководящими органами Европейского парламента являются председатель и бюро,
включающие председателя, его 14 заместителей и квесторов (с правом совещательного
голоса).
Председатель Европарламента. Полномочия председателя
Европейского парламента, избираемого на два с половиной года, во многом
напоминают полномочия председателей парламентов западных стран: ст. 18
Регламента гласит, что он “руководит всей деятельностью парламента и его органов”.
Председатель в силу ст. 18 Регламента имеет широкие полномочия определять
повестку дня, он объявляет о начале и завершении обсуждения какого-либо
вопроса, ставит этот вопрос на голосование, наконец, только он имеет право позволить
депутату выступать по одному вопросу более двух раз. Кроме того, он располагает
значительной дисциплинарной властью, может объявить нарушителю регламента порицание,
что влечет за собой запрещение присутствовать на заседании от двух до пяти
дней. Однако самым важным правом председателя является его право выступать от
имени Европарламента в других странах Сообщества или за рубежом. Поэтому за
этот пост идет довольно жесткая политическая борьба.
Регламент в
редакции 1979 г. (ст. 16, п.1) определяет срок полномочий председателя,
вице-председателей и квесторов на два с половиной года, то есть на половину
срока легислатуры Европарламента.
Процедура
выборов председателя и членов бюро Европарламента, руководимая старейшим по
возрасту депутатом, происходит следующим образом.
Кандидатуры
председателя и членов бюро должны быть предложены с согласия самих кандидатов
от имени одной из политических групп или по меньшей мере 13 депутатами (ст.
12, п.1 Регламента). Если в результате тайного голосования кандидат набирает
абсолютное большинство голосов, он провозглашается избранным. Европарламент в
целях большей эффективности своей работы установил, что, если после трех туров
голосования ни один из кандидатов не наберет абсолютного большинства голосов,
в четвертом туре баллотируются только два кандидата, набравшие в предыдущих
турах наибольшее число голосов (ст. 13 и 17 Регламента). Такой же порядок
выборов установлен и для замещения вакансий в случае, если мандат кого-либо из
членов бюро прерван (смерть, отставка и т.п.). Заместители председателя
(сейчас их 14) избираются по той же процедуре с учетом представительства
различных стран и политических групп.
Полномочия
заместителей председателя состоят обычно в замещении председателя в его
отсутствие: председательствование на заседаниях парламента (ст. 19 Регламента),
присутствие на официальных церемониях. Более важной представляется их роль в
бюро или Расширенном бюро.
Бюро Европейского парламента, как уже отмечалось,
состоит из председателя и 14 вице-председателей. Членами бюро с правом
совещательного голоса являются также пять квесторов, выполняющих
административные и финансовые функции, касающиеся непосредственно парламента.
Бюро решает финансовые и организационные вопросы, связанные с заботой
депутатского корпуса, парламента и его органов.
Когда бюро
собирается с участием председателей политических групп, оно именуется расширенным бюро. Что касается
депутатов, не состоящих ни в одной из политических групп, то они делегируют
двух своих представителей в расширенное бюро, правда, без права решающего
голоса (ст. 23, п.2 Регламента). Кроме того, статус наблюдателя может быть
предоставлен депутату от страны, не представленной в бюро, например, решением
расширенного бюро от 11 сентября 1984 г. такой статус был предоставлен
датскому депутату. Таким образом частично восстанавливаются права политических
или географических “меньшинств”.
Какие вопросы
решает расширенное бюро, этот своеобразный совет старейшин Европейского
парламента? Задачи расширенного бюро состоят прежде всего в подготовке перед
каждой сессией повестки для ее работы, которая затем утверждается на пленарном
заседании Ассамблеи. Оно же вправе вносить в повестку дня так называемые
устные вопросы” (то есть без предварительной подготовки письменных
документов) и дебатов по ним (ст. 58, п.1, 2, 6), a также определять порядок
постановки вопросов в так называемый “час вопросов и ответов” (ст.59, п.1, 5),
как и время этого часа (ст.б0, п.1).Ему приходится выполнять и довольно
деликатную работу по составлению схемы размещения депутатов в зале заседаний
(ст.28) и правил электронного голосования (ст.98, п.1). Однако деятельность
расширенного бюро не ограничивается процедурными вопросами. Оно также
разрабатывает программу законодательных работ парламента (ст.29, п.4).
Расширенное бюро полномочно также решать вопросы, связанные с отношениями
парламента с другими институтами Сообщества (ст.24, п.З), между Европарламентом
и организациями, не входящими в Сообщество (ст.24, п.2).
На заседаниях
расширенного бюро обычно присутствуют в зависимости от поставленных на его
обсуждение вопросов генеральный секретарь, юридический советник, директора
департаментов и другие чиновники. Решения принимаются большинством голосов
присутствующих членов с правом голоса.
Как правило,
бюро и расширенное бюро собираются на свои заседания дважды в месяц. Для
удобства работы было решено отказаться от обязательного кворума.
Коллегия квесторов создана в 1977 г. для решения проблем,
касающихся непосредственно деятельности депутатов. Это своего рода
администраторы депутатского корпуса. Если до 1979 г. они являлись
вице-председателями, то на первой сессии первого избранного прямым голосованием
Европейского парламента они обрели статус избираемых на два с половиной года
членов. Как уже отмечалось, они входят в бюро и расширенное бюро с правом
совещательного голоса. Внутри самой коллегии каждые четыре месяца происходит
ротация ее председателя, дабы квесторы не приобретали вкус к командованию
депутатами. Коллегия квесторов вправе выносить решения по толкованию и
исполнению правил административного управления в сфере своей компетенции, она
же решает такие вопросы, как нормы суточных расходов при переездах депутатов из
страны в страну, оплата их секретариата, социальное страхование депутатов,
эксплуатация и гарантии безопасности помещений парламента, создание необходимых
для работы парламентариев удобств (курьерская служба, переводы, организация
курсов иностранных языков, служебный транспорт). Квесторы могут вносить на
рассмотрение бюро предложения об изменении положений внутренних правил или
пунктов Регламента, касающихся
обеспечения деятельности
депутатов. В последнее время квесторам приходится часто отвечать на запросы
бюро и секретариата по проблемам организации работы Европарламента сразу в
трех городах — Люксембурге, Брюсселе и Страсбурге, по переводу всей
документации на языки стран — членов Сообщества и т.д.
Для
своевременного информирования депутатов о всех организационных вопросах, о
решениях расширенного бюро и коллегии квесторов издается специальный бюллетень.
Комиссии. Работа Европейского парламента протекает также в
специальных комиссиях, которые являются постоянными рабочими органами,
компетентными в каждой особой области коммунитарной деятельности. Это
политическая комиссия; комиссия по сельскому хозяйству, рыболовству и
продовольствию; бюджетная комиссия; комиссия по экономическим, валютным
вопросам и вопросам промышленной политики; комиссия по вопросам энергии,
исследований и технологии; комиссия по внешним экономическим связям; комиссия
по социальным вопросам и вопросам занятости; комиссия по региональной политике
и благоустройству территории; комиссия по транспорту; комиссия по охране
окружающей среды, здравоохранению и защите прав потребителей; комиссия по
вопросам молодежи, культуры, образования, информации и спорта; комиссия по
вопросам развития и сотрудничества; комиссия по бюджетному контролю; институционная
комиссия; комиссия по Регламенту, проверке полномочий и иммунитетам; комиссия
по правам женщин; комиссия по петициям.
Парламент
может также создавать временные комиссии,
а для рассмотрения особых коммунитарных проблем — следственные комиссии.
С
предварительного согласия расширенного бюро могут создаваться подкомиссии в
рамках постоянной или временной комиссии, которые отчитываются перед своей
комиссией. В последние годы были созданы подкомиссии по правам человека (в
рамках политической комиссии), по безопасности и разоружению (также в рамках
политической комиссии), по рыболовству (в рамках комиссии по сельскому
хозяйству, рыболовству и продовольствию), по информации (в рамках комиссии по
делам молодежи). В них работают обычно девять-десять депутатов. Они проводят
ежегодно в среднем до 10 заседаний одновременно с заседаниями постоянных
комиссий.
Формирование
комиссии происходит в начале первой сессии вновь избранного Европейского
парламента сроком на два с половиной года, после чего она создается вновь в обновленном
составе. Каждый депутат имеет право участвовать в работе той или иной комиссии
в качестве ее полномочного члена или его заместителя. Кандидатуры обычно сообщаются
в бюро политическими группами или от имени не менее 13 депутатов. Бюро
предлагает затем на рассмотрение парламента согласованные кандидатуры с учетом
равномерного географического и политического представительства. Согласно
Регламенту (ст. II 1, п.1), парламент может назначить столько же заместителей
членов комиссий, сколько в ней полномочных членов. В случае отсутствия
полномочного члена комиссии его заместитель, принадлежащий к той же
политической группе, участвует в работе комиссии с правом решающего голоса (ст.
1 II, п.2). Кроме того, любой депутат Европарламента может присутствовать на
заседаниях любой комиссии в качестве наблюдателя (ст. 124, п.4).
Роль комиссий
заметно возросла после принятия Единого европейского акта, что было закреплено
в новой редакции Регламента, вошедшей в силу 1 июля 1987 г. Если раньше они
являлись вспомогательными органами Ассамблеи, то отныне именно в них
происходит основная работа по выработке решение Европарламента. Комиссии
участвуют во всех этапах прохождения вопроса через парламент. Регламент
предоставляет комиссиям с разрешения расширенного бюро как право
законодательной инициативы (ст. 121), так и право запроса, полномочия по
выработке проектов резолюций Европарламента.
Статья 10, п.З
Регламента предусматривает, что каждая комиссия вправе просить председателя
Европарламента проводить одно или несколько своих заседаний в год в других
городах, помимо Брюсселя, Люксембурга или Страсбурга. Надо сказать, что
большинство комиссий охотно пользуются этим правом, что нелегким бременем
ложится на бюджет Сообщества.
Политические группы Европейского парламента. Уже при выборах
председателя первой Ассамблеи в 1952 г. депутаты голосовали согласно
принадлежности к одной из политических тенденций (социалистической,
демократической или либеральной). Это послужило отправным моментом
институционализации политических, а не национальных групп в Европейском
парламенте. Не затягивая закрепление этого необычного для международного
органа принципа, Ассамблея уже 16 июня 1953 г. принимает соответствующую
резолюцию и вписывает в свой регламент положения, касающиеся статуса
политических групп. В то время минимальное число депутатов, необходимое для создания
политической группы, было установлено в количестве девяти депутатов, то есть
12% от общего числа (78) депутатов. Впоследствии число депутатов увеличилось,
увеличилась и численная квота для создания политической группы, оставаясь,
правда, на уровне 12%. С увеличением числа представленных в парламенте партий
возникла необходимость понижения квоты до 5% (1973 г.). Минимальное
количество депутатов, необходимое сейчас для создания политической группы,
составляет 23 депутата от одной страны (4,4%), либо 18 депутатов (3,5%), если
они представляют не менее двух государств, и 12 (2,3%), если они представляют
не менее трех государств.
25 июля 1989
г. на открывшейся в Страсбурге первой сессии нового состава Европейского
парламента было официально создано 10 политических групп вместо прежних восьми.
Наиболее многочисленной политической группой (180 депутатов) стала группа
социалистов, чей представитель испанец Энрике Барон и был избран председателем
Европарламента. Второй по численности группой стали христианские демократы
(121 депутат), образовавшие “европейскую народную партию”. Третья по
численности группа (49 депутатов) — “либералы” во главе с В.Жискар д'Эстеном.
Депутаты-экологисты образовали две группы: “зеленые” (30 мест) и “регионалисты”
(13 мест). Произошло размежевание и в прежней группе коммунистов: 22
итальянских коммуниста, четыре испанских и один датский создали группу
евролевых”, в то время как коммунисты Франции, Испании, Португалии создали
свою группу. Депутаты правой ориентации (французское Объединение в поддержку
республики и несколько ирландских депутатов) создали “объединение европейских
демократов”. От них отмежевались британские консерваторы, имеющие отныне свою
группу. Наконец, свою группу удалось сохранить ультраправым депутатам Франции,
ФРГ и Италии.
Согласно
Регламенту, политические группы Европейского парламента имеют право:
требовать
проведения дискуссии по актуальной проблеме или срочному вопросу (СТ.64, п.1);
требовать проведения дискуссии по вопросам, возникающим в ходе “часа вопросов”
сразу же вслед за этим часом (ст.61, п1); предлагать завершить дебаты (ст. 104,
п.1) или прервать заседание (ст. 106); требовать провести поименное голосование
(ст. 95, п.1); участвовать в формировании официальных делегаций Европарламента
и выдвигать своих кандидатов в их состав (ст. 126, п.2 и п.З).
Кроме того,
как отмечалось выше, политические группы представлены в бюро в лице
вице-председателей парламента и в расширенном бюро в лице председателя группы.
Они активно участвуют в подготовке повестки дня, в формировании комиссий
Европарламента, в обсуждении кандидатуры председателя парламента и т.д.
Что касается
финансирования деятельности политических групп, каждая из них имеет со стороны Европарламента субсидию, состоящую из
двух частей: “базовая субсидия”, равная для всех групп, и дополнительная
субсидия, пропорциональная численности каждой группы и числу представленных в
группе языков. В последнее время получила распространение практика создания
рабочих групп по отдельным вопросам внутри одной политической группы или между
несколькими близкими по духу группами. Число таких образований достигло уже
сейчас 45, что вызывает большую озабоченность у администрации парламента, так
как требует дополнительных организационных усилий. С другой стороны, это свидетельствует
о растущей активности политических групп в Европейском парламенте.
Генеральный секретариат. В столь специфическом органе
Европейского сообщества, каковым является Европейский парламент, от слаженности
информационных, вспомогательных служб зависит четкость работы находящихся в
трех городах учреждений.
Ключевой
фигурой административных служб Европарламента является генеральный секретарь,
руководящий работой многочисленного секретариата и вместе с председателем
ставящий свою подпись под протоколами заседаний парламента. Генеральный
секретарь произносит в бюро торжественное обязательство выполнять свои
обязанности без каких-либо политических, национальных или личных пристрастий
и с сознанием всей ответственности. Он несет прямую личную ответственность
перед председателем и бюро за повседневное административное обеспечение всех
видов деятельности парламента и под руководством председателя следит за
исполнением бюджета парламента.
Постоянное
увеличение объема работы парламента отразилось на организационной структуре
секретариата. Если в 1952—1953 гг. под руководством генерального секретаря работали
две службы, служба парламента и служба администрации, подразделявшаяся в свою
очередь на четыре отдела, в которых работали 37 сотрудников, то в последующие
годы структура секретариата усложнялась.
В настоящее
время Генеральный секретариат имеет управление электронной обработки
информации, юридическую службу и семь управлений (в точном переводе — генеральных
дирекций): делопроизводства; комиссий и делегаций; информации и связи с
общественностью; исследований (включая подготовку библиографии и справок для
депутатов); кадров, бюджета и финансов; администрации; переводов, публикации
и рассылки документов.
Работающие в
штате Генерального секретариата 2 тыс. чиновников являются его постоянными
сотрудниками, и их не могут отозвать правительства стран — участниц Сообщества.
Они приобретают статус чиновников Европейского сообщества и должны отказаться
от какой-либо другой работы по совместительству помимо работы в Европейском
сообществе. Им запрещено получать инструкции от правительств, организаций или
частных лиц, не являющихся их непосредственными начальниками. С зарплаты
чиновников секретариата взимается налог, который идет в бюджет Сообщества, а
не стран, гражданами которых они являются. Пенсии и социальное обеспечение
сотрудников секретариата также регулируются нормами коммунитарного права.
Кроме того,
политические группы Европарламента имеют собственный секретариат, который
является корпусом временных сотрудников (около 500).
Служба переводов. Работа сессий Европарламента, заседания
каждой комиссии проходят при обязательном синхронном переводе на девять
официальных языков Сообщества (отметим, что ровно в 18.30 переводчики покидают
свои кабины, ставя председателя перед необходимостью переносить заседание на
другой день). Также на девять языков переводятся все документы Европарламента,
включая протоколы заседаний комиссий. В Люксембурге, где расположен секретариат
Европарламента, под службы перевода отведено отдельное 20-этажное здание.
Европейский парламент — единственное представительное учреждение в мире,
работающее с таким числом рабочих языков, в этом ему уступает даже ООН.
Необходимо
указать еще на один стоящий особняком “институт” Европейского парламента —
дуайена — старейшины.
Дуайен. Введение поста дуайена позволило решить проблему
ведения первого заседания парламента. Во избежание борьбы амбиций отдельных
депутатов или политических групп был взят за образец существующий во многих
парламентах обычай поручать открытие сессии старейшему по возрасту депутату
парламента. Дуайен Европарламента, согласно ст. II Регламента,
председательствует на открытии первой сессии Европейского парламента нового
созыва при избрании председателя парламента и бюро. При председательстве
дуайена не допускается обсуждение никаких других вопросов помимо выборов
председателя и Бюро или проверки полномочий вновь избранных депутатов. Как
только они вступают в должность, дуайен уступает свое место председателю
парламента.
Наделяя
председателя парламента широкими полномочиями по ведению заседаний сессий,
Регламент, тем не менее, в ст. 18, п.З указывает, что председатель может брать
слово в ходе обсуждения лишь с целью известить депутатов о состоянии вопроса,
если же он желает участвовать в самой дискуссии, то он обязан покинуть
председательское кресло и возвратиться на свое место лишь тогда, когда
дискуссия по данному вопросу уже завершена. Иными словами, Регламент в
принципе исключает “давление” авторитетом на депутатов с высоты
председательского кресла.
Рассмотрим
также вопросы, касающиеся подготовки и проведения сессий Европарламента.
Напомним, что пленарные заседания проводятся обычно в Страсбурге, заседания
постоянных комиссий парламента по преимуществу в Брюсселе, а секретариат
парламента продолжает находиться в Люксембурге
До марта 1958
г. депутаты рассаживались в алфавитном порядке, впоследствии по политической
принадлежности, а не по страновому признаку. Внутри каждой политической группы
депутаты занимают места в алфавитном порядке. Председатели и заместители
председателя каждой группы (бюро) сидят перед другими членами парламента.
Депутаты, не вошедшие ни в какую группу, размещаются в последнем ряду
амфитеатра.
Поскольку ни
Договоры о Сообществе, ни Регламент не указывают продолжительность работы
парламента, распорядок его работы и даты пленарных заседаний определяются
расширенным бюро. Обычный месячный календарь работы сессий Европарламента
распределяет рабочие дни следующим образом: одна неделя — на пленарные
заседания, две недели — на заседания комиссий, одна неделя — на заседания
политических групп.
Пленарные заседания. Согласно ст. 139 Договора о
Сообществе, Европейский парламент созывается на сессию во второй вторник
марта. Статья 9, п.1 Регламента предусматривает, что период сессии
соответствует периоду в один год начиная с первого заседания. В течение сессии
парламент собирается каждый месяц, при этом проводятся ежедневные заседания. В
общей сложности Европейский парламент собирается 12 раз в год с
продолжительностью работы пять дней. В статистическом справочнике
Европарламента сообщается, что дольше всего парламент заседал в 1980-м 1983 г.
64 дня, меньше в 1984 г. — 54 дня, в последние годы стабильно 60 дней в году
Ежемесячные заседания начинаются в понедельник в 17.00, поскольку утром
проводят свои заседания политические группы, в другие дни заседания начинаются
в 9.00 и заканчиваются в 20.00 с единственным перерывом на обед с 13 до 15 ч.
Раньше были довольно частым явлением так называемые “ночные заседания”, в
январе 1979 г. Парламент принял предложение коллегии квесторов об упорядочении
своей работы, и с тех пор ночное заседание проводилось только раз в неделю в
четверг с 21 до 24 ч (переводчики Европарламента, на которых ложится большая
нагрузка, называли его “черным четвергом”). Однако по предложению политических
групп с декабря 1987 г. ночные заседания проводятся по средам, поскольку к
четвергу многие депутаты уже уставали и сетовали на низкую эффективность
ночного заседания.
Как правило,
заседания Европарламента являются гласными и открытыми для публики. В
исключительных случаях большинством в две трети голосов парламент может
принять решение о проведении закрытого заседания (ст.81 Регламента).
Постоянно
увеличивавшееся число пленарных заседаний, необходимость проводить
предварительный отбор вопросов, включаемых в повестку дня сессий парламента,
побудили принять довольно жесткие процедурные правила для выработки повестки
дня. С вступлением в силу Единого европейского акта приоритет отдается
обсуждению нормативных актов Сообщества с целью усилить законодательные
функции Европейского парламента.
Как уже
отмечалось, проект повестки дня утверждается на период сессии расширенным бюро
с учетом плана законодательных инициатив и после консультации с политическими
группами и комиссиями парламента (ст.73, п.1). Перед началом каждой сессии
проходит собрание председателя парламента и председателей политических групп
(на собрание приглашается также один из представителей депутатов, не входящих
в политические группы), которое и принимает окончательный проект повестки дня,
предлагаемый на утверждение парламента.
Парламент
принимает повестку дня на основе представленного председателем согласованного
предложения расширенного бюро без каких-либо изменений, за исключением тех,
которые считают нужным внести председатель или по меньшей мере 23 депутата либо
политическая группа. Если повестка дня принята, она уже не может быть изменена;
но и в данном вопросе Регламент дает возможность председателю внести в
повестку дня срочные вопросы (ст. 74, п.2). При этом срочные вопросы имеют
бесспорный приоритет перед другими вопросами повестки дня, председатель
извещает депутатов о времени обсуждения этих вопросов и о порядке голосования
по ним (ст.75, п.4).
После
вступления в силу Единого европейского акта возможно внесение в повестку
обсуждения текстов, требующих прохождения через парламент (в первом чтении, во
втором чтении в порядке процедуры сотрудничества и т.д.). Кроме того, повестка
дня должна содержать и так называемый “час вопросов” (ст.60), обсуждение
актуальных проблем или важных вопросов, требующих обсуждения без задержки
(ст.64), а также устные запросы с обсуждением или без обсуждения таковых
(ст.58, п.1; ст.59, п.1), вопросы компетенции комиссий парламента (ст. II 2,
п.2), их доклады (ст. II 8). Заметим, что обычно сессия заслушивает около 30
докладов комиссий, два или три устных запроса с обсуждением, а также посвящает
два заседания на “час вопросов” в адрес Комиссии Европейского сообщества, его
Совета или министров иностранных дел, собирающихся в рамках европейского
политического сотрудничества (обычно такой “час” длится около трех часов и
даются ответы в среднем на 30 вопросов).
Регламент
обязывает председателя объявлять при закрытии заседания о повестке дня
следующего заседания, о времени и месте его проведения (ст.74, п.З).
Проведение
обсуждений предусмотрено Регламентом в мельчайших деталях. Обычно председатель
после консультации с председателями политических групп предлагает парламенту
распределение времени, отводимого для обсуждения. Парламент без дискуссии
принимает это предложение к сведению (ст.83, п.1).
Время для
дискуссий распределяется по следующим критериям:
первая часть
обсуждения распределяется поровну между всеми политическими группами;
вторая часть
времени используется политическими группами в зависимости от их численности;
депутатам, не
входящим в политические группы, отводится для выступлений время,
соответствующее времени, отводимому одной политической группе, при этом ст.
83, п.З Регламента обязывает учитывать различия политических тенденций таких
депутатов и предоставлять им право высказать свою точку зрения.
Приоритетное
право на выступления может-быть предоставлено докладчику уполномоченной
комиссии или председателям (заместителям председателей) политических групп,
выступающих от их имени (ст. 84, п.З). Таким же правом пользуются депутаты,
желающие выступить по процедуре (ст. 100, п.1).
Выше уже
отмечалось, что ни один депутат не имеет право выступить более двух раз по
одному и тому же вопросу без предварительного согласия председателя (ст.84,
п.4). Если выступающий отклоняется от обсуждаемого вопроса, председатель
вправе сделать ему замечание и напомнить о необходимости уважать Регламент
(ст.82, п.2).
Такая
детализированная, но в принципе несложная процедура позволяет при довольно
высокой культуре дискуссии выступить в течение 8-часового заседания 50—80
депутатам, не считая ораторов, выступающих в ходе “часа вопросов” или по
процедурным вопросам.
Правом
обращаться с устными вопросами к Комиссии Европейского сообщества, Совету или
к министрам иностранных дел, собравшимся в соответствии с соглашением о европейском
политическом сотрудничестве, может воспользоваться любая политическая группа,
при условии, что каждая из них задает по одному вопросу за месячный период
сессии (СТ.58, п.1).
В то же время
любая политическая группа или по меньшей мере семь депутатов могут потребовать
до истечения “часа вопрос”, немедленного проведения дискуссии по содержанию
ответов, данных КЕС, Советом или министрами иностранных дел по вопросам,
касающимся актуальных проблем или проблем, представляющих общий интерес. Такая
дискуссия может длиться не более часа, а на выступления депутатов отводится
не более 5 мин (ст.61, п.1 и 4).
В общем лимите
времени, выделяемом для постановки вопросов, а также для обсуждения срочных
вопросов каждой политической группе и всем независимым кандидатам отводится
равное время, не превышающее 3 ч за весь период сессии. Это время не засчитывается
в счет времени, отводимого для общей дискуссии (ст.83, п.2 и 4; ст.64, п.З).
Голосование
депутатов Европейского парламента должно проводиться ими лично, голосование по
поручению либо по почте не допускается, поэтому депутаты обязаны присутствовать
лично в зале заседаний в момент голосования. Учитывая большую занятость
депутатов в работе комиссий, политических групп, не говоря уже о другой их
деятельности
помимо работы в парламенте,
большое значение приобретают проблема кворума и связанные с этим процедурные
вопросы. Если до 1973 г. существовало правило о том, что кворум достигался
при присутствии половины депутатов, то сегодня достаточно одной трети
присутствующих в зале заседаний депутатов (ст.89, п.2).
Операцией
голосования руководит председатель парламента (ст. 18, п.2 и ст. 99
Регламента). Голосование производится либо поднятием руки, либо вставанием,
либо нажатием кнопки электронной системы (при поименном голосовании) .
Обычно
проводится голосование поднятием руки. Если результат вызывает сомнения,
председатель может провести голосование вставанием, если же и тогда остаются
сомнения, может быть проведено поименное голосование (ст.94). Он может также
назначить поименное голосование, если этого до начала голосования потребует не
менее 23 депутатов или политическая группа, причем это требование должно быть
выражено в письменном виде (ст.95, п.1). Кстати, это же правило
распространяется и на голосование о доверии или недоверии Комиссии
Европейского сообщества (ст.30, п.3). Поименное голосование проводится в
алфавитном порядке начиная с фамилии депутата, на которого падает жребий.
Председатель в этом случае голосует последним (ст.95, п.2).
Электронная
система голосования (ст.96), введенная с мая 1980 г., позволила уменьшить время
голосования и подсчета голосов при поименном голосовании с часа до 2 мин.
Депутаты при этом пользуются персональными магнитными карточками для
голосования и должны голосовать со своего места.
Наконец, по
желанию большинства присутствующих депутатов может быть произведено поименное
устное голосование. Обычно в практике Европарламента проводится открытое
голосование. Однако по требованию одной пятой части депутатов по любому
вопросу может быть проведено тайное голосование. Подсчет голосов проводят
четыре счетчика, определяемые жребием (ст.97,п.4).
На голосование
ставятся предложения по резолюции, а после принятия Единого европейского акта —
и проекты резолюций нормативного характера. Голосуются также бюджет, вопросы
процедуры и повестка дня.
Когда
завершена дискуссия по обсуждаемому тексту, разрешены выступления по мотивам
голосования в случае, если поступили заявки на такие выступления (ст.98). Если
же председатель объявил о начале голосования, никакие выступления уже не
допускаются.
Принятие
решения большинством голосов зависит от характера принимаемых решений.
Регламент Европейского парламента содержит на этот счет нормы, заимствованные
из договоров о Европейском сообществе.
По большинству
решений Европарламента достаточно простого большинства голосов депутатов,
участвующих в голосовании. Вместе с тем в некоторых случаях необходимо
квалифицированное большинство:
для принятия
внутреннего Регламента: большинство всех членов парламента;
для вотума
недоверия Комиссии: большинство всех депутатов и две трети голосовавших;
для решений о
принятии внесенных Советом изменений в сделанные парламентом поправки по
проекту бюджета: большинство всех депутатов и три пятых голосовавших;
для полного
неодобрения проекта бюджета: большинство членов парламента и две трети голосовавших;
для принятия
решений об изменении договора о создании Европейского объединения угля и стали:
большинство в две трети депутатов и три четверти голосовавших;
для принятия
решения о созыве чрезвычайной сессии: большинство членов парламента.
С принятием
Единого европейского акта появилась новая норма, требующая абсолютного
большинства всех членов для рекомендации парламента о вступлении в Сообщество
новых членов или о заключении договора об ассоциации.
ПАРЛАМЕНТ
ФИНЛЯНДИИ
Система
государственных органов Финляндии, место каждого из них в этой системе (в том
числе и место парламента) определяется как на основе конституционных и иных
нормативных актов, так и в результате сложившейся практики.
Систему высших
государственных органов власти и управления, их компетенцию и взаимоотношения
регламентируют прежде всего четыре конституционных закона, составляющих
вместе конституцию Финляндии: “Форма правления” 1919 г., Акт об эдускунте
(парламент) 1928 г., Акт о праве парламента контролировать законность
деятельности Государственного совета и канцлера юстиции 1922 г. и Акт о
Государственном суде 1922 г. с последующими их изменениями.
Форма
правления” определяет Финляндию как республику во главе с президентом, который
избирается всеми лицами, обладающими правом выборов в эдускунту, путем прямых
выборов. Но если на прямых выборах за президента проголосует менее половины
всех избирателей, то он избирается путем косвенных выборов — особой коллегией
выборщиков, в которую входит 301 представитель от политических партий или
избирательных блоков партий, выбранных в день прямых выборов президента по
специальным избирательным бюллетеням.
На основе
конституции и государственно-правовой практики главное место в системе высших
органов государственной власти принадлежит президенту Республики, который не
только обладает большими правами в законодательной и
исполнительной сферах
деятельности, но и реально ими пользуется. Согласно “Форме правления”,
законодательная власть принадлежит президенту Финляндской Республики и
эдускунте, а исполнительная власть — президенту и Государственному совету
(кабинет министров). Государственный совет находится при президенте “для общего
управления страной”. Правительством является президент и Государственный
совет. При определении внутренней и внешней политики страны Государственный
совет заседает во главе с президентом.
Руководство
отдельными отраслями государственной деятельности осуществляют министерства и
различные ведомства: управления, бюро, конторы, которые не входят в состав
министерств и создаются и работают под непосредственным руководством
Государственного совета, но их руководители, в отличие от министров, не входят
в состав Государственного совета. Особенностью состава Государственного совета
является то, что в него почти постоянно включаются два или три министра по
отдельным отраслям государственной деятельности, например, первый, второй и
третий министры здравоохранения, образования, социальных дел. На них возлагается
ответственность за отдельные участки работы министерств.
Парламент
Финляндской Республики — эдускунта не занимает, в отличие от некоторых других
стран, ведущего места в государственном механизме. Но в последние годы он начал
играть более активную роль в государственной жизни страны, в определении ее
внутренней и внешней политики. Председатель парламента считается вторым после
президента лицом в государстве.
Эдускунта
состоит из 200 депутатов, избираемых сроком на четыре года. В случае
досрочного роспуска парламента по решению президента, согласованному с Государственным
советом, вновь избранный парламент может действовать в течение
всего четырехлетнего периода
полномочий, если только не будет также досрочно распущен.
ПОРЯДОК ВЫБОРОВ ПАРЛАМЕНТА ФИНЛЯНДИИ
Принципы избирательного права и порядок организации и проведения
выборов в эдускунту определяются “Формой правления” 1919 г., Актом об эдускунте
1928 г. и Законом о выборах народных представителей 1969 г. В соответствии с
этими законами парламент избирается на основе всеобщих и прямых выборов при
тайном голосовании.
В Финляндии
раньше других стран Европы было введено всеобщее избирательное право, в том
числе и для женщин (в 1906 г.). В тот период избирательный возраст был установлен
в 24 года, в настоящее время он составляет 18 лет как для активного, так и для
пассивного (право быть избранным в парламент) избирательного права. Этого
возраста гражданин Финляндии должен достичь до года выборов, и для
осуществления этого права он должен быть зарегистрирован в списке избирателей.
Определенные
ограничения установлены для права быть избранным депутатом парламента. На этот
пост не могут избираться военнослужащие, члены Верховного и Верховного
административного судов, канцлер юстиции, парламентские омбудсманы —
специальные юридические представители парламента, осуществляющие контроль за
законностью. В случае их назначения на указанные должности в период, когда они
были избраны депутатами, эти лица обязаны покинуть депутатский пост.
Для
организации и проведения выборов вся страна делится на избирательные округа и
избирательные участки. В настоящее время создается 16 округов, в том числе
один на Аландских островах, являющихся автономным образованием, от которого
избирается один депутат.
Выборы проводятся
по пропорциональной избирательной системе (кроме Аландских островов), что в
условиях многопартийности позволяет получать депутатские мандаты не только
самым крупным, но и менее крупным политическим партиям. При этом политическим
партиям разрешается организовывать различные избирательные блоки. От каждого
округа выбирается от 6 до 22 депутатов в зависимости от численности населения
того или иного избирательного округа.
Право быть
зарегистрированным в качестве кандидата имеет гражданин Финляндии, которого
поддерживает не менее 30 избирателей. В Законе о выборах говорится не о
политических партиях, а об “избирательных союзах”, которые могут выступать со
своими списками кандидатов в депутаты.
Для
голосования избиратель должен лично явиться на избирательный участок. При
выезде со своего постоянного места жительства во время выборов он вправе
голосовать на любом другом избирательном участке, а также за границей. Вне
страны такие участки создаются в посольствах и миссиях Финляндии, в
консульствах, на кораблях. В таком случае голосование производится несколько
раньше дня общих выборов в парламент, что позволяет своевременно получать результаты
голосования для проведения общего подсчета голосов. Предварительно такой
избиратель получает по месту своего постоянного жительства удостоверение на
право досрочного голосования.
В Финляндии
скомбинировано голосование за партию или избирательный блок и за конкретного
кандидата. Каждому кандидату в депутаты в списке для голосования присваивается
номер и избиратель отмечает в бюллетене не только партию, за которую он
голосует, но и номер кандидата от этой партии, которому он отдает предпочтение
(преференция). Таким образом, голос избирателя не только позволяет определять
число полученных партией мест в парламенте, но и позволяет решать, кто в
партийном списке становится депутатом, чтобы не создавать преимуществ для тех
кандидатов, которые указаны в списках партий первыми. Такой порядок имеет
важное значение и для партий, выступающих на выборах единым блоком, чтобы в
соответствии с волей избирателей распределить мандаты между такими партиями.
Применяемая в
Финляндии разновидность пропорциональной избирательной системы, по которой
распределяются мандаты между партиями в избирательном округе, создает
преимущества крупным партиям и ущемляет права мелких партий.
В выборах в
эдускунту Финляндии обычно участвуют много политических партий. Но постоянную
парламентскую основу составляют Демократический союз народа Финляндии, в
который входит Компартия, Социал-демократическая партия Финляндии, Партия
центра (мелкобуржуазная), Шведская народная партия, Партия мелких - сельских
хозяев. Либеральная народная партия и Национальная коалиционная партия.
Вследствие того, что ни одна политическая партия не имеет большинства в
парламенте, правительства образуются на коалиционной основе. Поэтому для
Финляндии нередкими являются правительственные кризисы и, как следствие этого,
досрочные роспуски парламента.
СТРУКТУРА ПАРЛАМЕНТА
Парламент Финляндии был преобразован из сословно-представительного
органа в однопалатный в 1906 г., когда во всем мире еще не было однопалатных
парламентов. Однако своеобразной компенсацией верхней, контрольной палаты
служит создаваемая в течение пяти дней после созыва парламента Большая, или
Главная комиссия, которая является как бы “парламентом в миниатюре”. Она играет
решающую роль в определении судьбы вносимых в парламент законопроектов. Помимо
законопроектов на ее рассмотрение выносятся международные договоры, в которых
затрагиваются вопросы законодательного характера, а также вопросы, связанные с
депутатским вознаграждением. Большая комиссия состоит из 45 депутатов, которые
избираются в соответствии с соотношением сил в парламенте. Практически в нее
входят лидеры парламентских фракций и наиболее видные их члены.
Руководство
парламентом осуществляет председатель палаты и два вице-председателя, которые
вместе образуют президиум эдускунты. Указанные лица избираются на каждой
сессии парламента, но практически они переизбираются в данном составе парламента.
При этом, если председателем парламента является представитель одной партии, то
его вице-председатели выбираются из других фракций политических партий.
Наиболее часто указанные лица избираются из СДПФ, Национальной коалиционной
партии и Партии центра.
Председателю
принадлежат важные права по руководству работой парламента, определению
регламента ее пленарных заседаний, повестки дня, обеспечению дисциплины на заседаниях.
В случае нарушения депутатом дисциплины и депутатской этики председатель призывает
депутата к порядку и может в определенных случаях удалить его с заседания с согласия
большинства.
Председатель
является, точнее считается, лицом нейтральным и поэтому не может участвовать в
прениях и голосовании, вносить какие-либо предложения в парламент, кроме
резолюций парламента и предложений по реализации конституционных законов. Если
между председателем и большинством палаты возникают разногласия по повестке дня
пленарного заседания или регламенту, то такой спор передается в конституционную
комиссию, решение которой является окончательным.
При
председателе образуется Совет, в который наряду с ним и вице-председателями
парламента входят председатели постоянных комиссий. Этот орган является
консультативным. Он дает свои рекомендации председателю парламента по вопросам
организации работы пленарных заседаний, внесения изменений в смету расходов
секретариата (канцелярия), порядка проведения выборов во внутренние органы
парламента и его должностных лиц и их правового положения.
В течение пяти
дней после начала работы парламента нового созыва он избирает Коллегию
выборщиков в составе 45 депутатов и не менее трех их заместителей, которая
действует весь срок полномочий соответствующего созыва. Состав этой Коллегии
должен соответствовать соотношению сил в парламенте. Главной задачей Коллегии
выборщиков является подготовка выборов постоянных комиссий парламента и его
должностных лиц.
Согласно Акту
об эдускунте, кроме Большой комиссии должны быть избраны не менее пяти
постоянных комиссий в течение семи дней после начала работы парламента на весь
срок полномочий данного созыва. Коллегия выборщиков при подборе кандидатур в
постоянные комиссии также должна руководствоваться соотношением партийных сил в
парламенте. Согласно Акту об эдускунте в обязательном порядке должны
образовываться конституционная комиссия, комиссия по иностранным делам,
законодательная, финансовая и банковские комиссии. Кроме того, парламент вправе
образовывать и другие постоянные комиссии, передав им часть функций указанных
выше комиссий.
В настоящее
время наряду с вышеупомянутыми образуются следующие комиссии: по вопросам
экономики, экономического законодательства, образования, сельского и лесного
хозяйства, социального обеспечения, транспорта, обороны и вторая
законодательная комиссия. В составе финансовой комиссии работает 21 депутат,
банковской — 13, а во всех остальных —по 17 депутатов. Однако, если комиссия
сочтет необходимым увеличить число своих членов в связи с расширением объема
деятельности, она может просить эдускунту положительно решить данный вопрос.
Наряду с
членами комиссий избирается соответствующее число их заместителей, которые
могут участвовать в их работе с правом совещательного голоса — не менее 1/4
части действительных членов.
В интересах
дела любая из комиссий вправе решить вопрос о своем разделении на подкомиссии,
в которые должно входить не менее II членов. В таком случае подкомиссия
представляет парламенту свои заключения от имени всей комиссии. Она пользуется
всеми правами комиссии и действует согласно регламенту ее работы.
Если
президентом принимается решение о созыве чрезвычайной сессии, то в таком
случае образуются специальные комиссии для подготовки вопросов, вносимых на ее
рассмотрение.
Дела между
комиссиями распределяются следующим образом.
Конституционная
комиссия подготавливает и рассматривает проекты конституционных законов,
контролирует деятельность парламентского омбудсмана и Государственного совета,
подготавливает предложения по процедуре работы, имеет право устранять
разногласия между председателем парламента и большинством депутатов парламента
по вопросам регламента его работы. Она дает толкование по всем вопросам,
связанным с исполнением конституционных законов, их изменением и отменой.
Конституционная комиссия дает также свои заключения на законопроекты,
затрагивающие вопросы порядка выборов внутренних органов парламента и
нормативных актов, касающихся деятельности и организации работы омбудсмана
парламента. Комиссия дает свои заключения на отчеты Государственного совета и
вправе поставить вопрос о юридической ответственности этого совета, равно как
о его политической ответственности перед парламентом. Эта комиссия вправе также
проверять законность деятельности канцлера юстиции — члена правительства,
осуществляющего функции надзора за законностью в сфере ведения уголовных дел и
в местах лишения свободы, а также выступающего в качестве государственного
обвинителя по делам, рассматриваемым в Верховном суде и в Верховном
административном суде (канцлер юстиции является также юридическим советником
правительства).
В функции двух
законодательных комиссий входит подготовка передаваемых им дел, касающихся
принятия, изменения или отмены простых законов, не носящих конституционного
характера и не переданных другим постоянным комиссиям.
В соответствии
с § 48 Акта об эдускунте комиссия по иностранным делам дает свои заключения по
вопросам, касающимся международных договоров и содержащихся в них постановлений,
которые согласно конституции требуют ратификации их эдускунтой. Она рассматривает
также и иные дела, разрешение которых относится к компетенции парламента по
вопросам иностранных дел, и иные передаваемые ей дела.
В течение
довольно длительного времени на практике не соблюдалось положение Акта об
эдускунте в отношении права этой комиссии заслушивать отчеты правительства об
отношениях с иностранными государствами. Все эти вопросы фактически относились
к ведению президента республики. Однако после избрания президентом финляндской
Республики Мауно Койвисто парламентская комиссия стала постепенно отвоевывать
свои позиции по этим вопросам.
В отношении
членов комиссии по иностранным делам действует требование о соблюдении
государственной тайны, если об этом просит правительство.
Финансовая
комиссия контролирует соответствующую деятельность центральных административных
ведомств, для чего ей предоставлено право доступа ко всем отчетам и документам
казначейства. Она дает заключения по отчетам правительства, государственных
контролеров и может высказать свои соображения и предложения по вопросам,
касающимся этих отчетов, а также в целом хозяйства страны, ведения
государственного хозяйства. К компетенции финансовой комиссии относится дача
заключений по проектам государственного бюджета и иным предложениям
правительства, затрагивающим финансовые вопросы. Одновременно эта комиссия
должна высказывать свои соображения по всем проектам такого характера,
исходящим от парламента. Акт об эдускунте требует, однако, чтобы предложения
комиссии, в которых рекомендуется увеличение ассигнований, сопровождались
одновременными указаниями на источники финансирования таких предложений. В
противном случае президент Республики при подписании бюджета страны может
отказаться подписать эту часть бюджета, принятую парламентом, и рекомендовать
Государственному совету исполнять государственный бюджет без указанных
поправок парламента.
Финансовая
комиссия дает также свои заключения в отношении принятия, изменения или отмены
Инструкций для государственных контролеров.
Поскольку
Государственный банк Финляндии находится под контролем и управлением
парламента, для осуществления текущего парламентского контроля за его
деятельностью образована специальная постоянная банковская комиссия. К ее
ведению относятся все дела, касающиеся управления и положения дел в
Государственном банке, деятельности выбираемых эдускунтой уполномоченных госбанка,
его правления, управления фондами, гарантированными парламентом.
Помимо этого,
указанная комиссия вносит предложения по вопросам, затрагивающим правила
деятельности госбанка, инструкций для уполномоченных госбанка, а также должна
давать свои заключения на вносимые в парламент предложения правительства по
этим вопросам. Без заключения банковской комиссии парламент не может принять
решения в отношении распоряжения фондами госбанка.
К компетенции
банковской комиссии относятся также дела, касающиеся регламентации
деятельности всех других банков страны и денежной системы Финляндии, а равно и
валютные вопросы.
Функции
остальных постоянных комиссий определяются их названиями. Следует при этом
отметить, что ни одна из комиссий, кроме банковской, не имеет права
законодательной инициативы, то есть не может предлагать парламенту
подготовленные ею законопроекты.
Постоянные
комиссии работают за закрытыми дверями. Председатель и вице-председатели
комиссий формально избираются ими самими. Но фактически об их кандидатурах
договариваются лидеры парламентских фракций политических партий с тем
расчетом, чтобы в их числе были представители фракций пропорционально их
удельному весу в парламенте.
Аппарат,
обслуживающий деятельность эдускунты, состоит из лиц, не являющихся
депутатами. Важную роль в организации и деятельности парламента играет
канцелярия (секретариат). В ее состав входят: генеральный секретарь, его
заместитель, старшие секретари и секретари, их помощники, управляющий делами,
секретари постоянных комиссий парламента и омбудсмана, их заместители и
помощники, начальник и секретарь информационного отдела, начальник службы
безопасности, переводчики, а также ряд других лиц.
Для контроля
за ее деятельностью избираются шесть депутатов во главе с председателем
парламента, составляющих Управление канцелярией. Одновременно избираются также
их заместители.
Значительная
часть контрольных полномочий, принадлежащих парламенту, осуществляется
избираемыми специальными лицами. К их числу относятся уполномоченные Государственного
банка, ревизоры парламента, доверенные, ом-будсман парламента.
Контроль за
деятельностью Государственного банка Финляндии осуществляется специальными
уполномоченными в составе девяти депутатов, избираемых по списку, подготавливаемому
Коллегией выборщиков парламента. Из девяти уполномоченных эта комиссия выделяет
трех депутатов, составляющих малый комитет. При подготовке списка уполномоченных
Коллегия выборщиков учитывает расстановку сил в парламенте. В случае
разногласий между партийными фракциями проводится закрытое голосование в
парламенте. Малый комитет осуществляет оперативный контроль за правлением
госбанка. Решение большого комитета действительны при наличии на его
заседаниях не менее шести членов. Регулярно раз в год уполномоченные
докладывают парламенту о результатах своей работы, о недостатках, обнаруженных
в деятельности правления госбанка. Срок
полномочий указанных лиц соответствует сроку полномочий самого парламента.
В том же
порядке, что и в отношении выборов уполномоченных госбанка, проводятся выборы
ревизоров и их заместителей в составе пяти ревизоров для проверки управления
госбанком, правильности расходования банковских фондов на текущий финансовый
год после проверки отчета госбанка об использовании этих фондов. Эти выборы
проводятся сроком на один год.
Национальный
пенсионный фонд в Финляндии является автономным. Для контроля за его
деятельностью парламент выбирает 12 доверенных лиц из числа депутатов и по два
их заместителя. Выборы осуществляются на срок полномочий парламента, и
доверенные сохраняют свои полномочия до выборов эдускунтой новых доверенных
лиц. Списки доверенных также подготавливаются Коллегией выборщиков эдускунты,
которая учитывает при этом соотношение сил в парламенте. В случае разногласий
выборы проводятся по пропорциональной системе путем тайного голосования.
Представляемые
в парламенты отчеты о финансовой деятельности государства (исполнительной
власти) проверяются специально для этой цели создаваемым “Ведомством ревизии
счетов”, в которую входят пять контролеров, уполномоченных следить за
состоянием и управлением государственной казны. Парламент избирает этих
контролеров и их заместителей по тем же правилам, что и выборы уполномоченных
госбанка и доверенных лиц Национального пенсионного фонда.
На одной из
очередных сессий парламента в соответствии с той же процедурой, которая
предусмотрена для выборов председателя эдускунты, выбирается в качестве
омбудсмана парламента лицо, “наиболее сведущее в праве”. Через два года на тот
же четырехлетний период избирается заместитель омбудсмана, который наряду с
ним исполняет указанные функции и в случае, если омбудсман не может осуществлять
свои обязанности, замещает его в работе. Но право контроля за деятельностью
Государственного совета и канцлера юстиции может осуществлять только сам
омбудсман. В случае ухода омбудсмана со своего поста его преемник остается на
этом посту только до окончания срока его законных полномочий.
Согласно
принятой парламентом в 1919 г.
Инструкции для омбудсмана, он должен выполнять функции контроля за законностью
Государственного совета, канцлера юстиции, должностных лиц, судебных органов и
органов коммунального самоуправления. Он может исследовать как соблюдение
материального закона, так и правил процедуры, с помощью которых исследовано то
или иное дело и принято решение. При этом широко трактуется как понятие
законности, так и понятие должностного лица.
При
рассмотрении вопроса о законности действий того или иного должностного лица или
органа учитывается, не превышены ли пределы свободы полномочий этого лица, установленные
законом, приняты ли во внимание юридически значимые факты, своевременно ли
принято решение и т.д.
Омбудсман не
вмешивается в работу судебных органов и не может отменять их приговоров или
решений. Но он вправе возбуждать дела против тех судей, которые грубо нарушают
законность, пренебрегают своими обязанностями.
Омбудсман
контролирует законность деятельности всех государственных служащих и служащих
органов коммунального самоуправления. Под понятие “должностные лица” подпадают
все те лица, которые в соответствии с уголовным кодексом несут ответственность
за должностные преступления. Юрисдикция омбудсмана включает даже законность деятельности
должностных лиц евангелическо-лютеранской и ортодоксальной церкви и других
религиозных общин в той мере, в какой их деятельность затрагивает светские
вопросы (например, регистрация брака или его расторжение).
Наиболее
важным источником информации являются жалобы населения. Любой гражданин,
обладающий полной правоспособностью, может подать омбудсману жалобу на действия
должностного лица. При этом жалоба может быть подана в письменном виде или
лично передана в канцелярию омбудсмана, в которой работают опытные юристы. Следует
отметить, что в отношении почты к омбудсману и получения ответа на жалобы от
омбудсмана, цензура не осуществляется.
Другим важным
источником информации для омбудсмана являются инспекционные поездки, посещения
соответствующих учреждений, ознакомление со всеми документами государственных
органов, судов и органов коммунального самоуправления, присутствие на сессиях
и заседаниях Государственного совета, судебных заседаниях, при разборе дел в
полицейских участках. Однако ограниченность штатов не дает возможности
омбудсману и его заместителю полностью пользоваться предоставленными ему
возможностями.
Установлено
правило, что перед решением вопроса о возбуждении дела против должностного
лица ему предоставляется возможность дать свои разъяснения по делу. Иных
процедурных правил для работы омбудсмана нет. Все дела докладываются
омбудсману или его заместителю. Ответ должен быть ими одобрен. При этом в
ответе на жалобу в случае отказа в ее рассмотрении может быть дан совет подавшему
жалобу, как ему следует поступить в дальнейшем.
Омбудсману
предоставлено право возбуждать уголовные дела против должностных лиц в случае,
если деяния этого лица подпадают под действие уголовного закона. В иных случаях
омбудсман предлагает соответствующему лицу учесть замечания или направляет
материалы в вышестоящую инстанцию. Ежегодно омбудсман должен направлять в
парламент отчет о своей деятельности.
Парламент
избирает 18 представителей из числа депутатов в Северный совет —
консультативный орган сотрудничества Северных стран (Дания, Исландия,
Норвегия, Финляндия и Швеция).
Большую роль в
деятельности эдускунты, как и в парламентах других стран, играют партийные
фракции. Все наиболее важные вопросы, связанные с выборами в парламенте,
парламентской процедурой, повесткой дня пленарных заседаний, президиум
эдускунты согласовывает с лидерами партийных фракций. Они же оказывают влияние
на деятельность своих представителей в постоянных комиссиях парламента,
избираемых им должностных лиц — уполномоченных, доверенных и др. Но их статус
в конституции не урегулирован. В ней говорится лишь о пропорциональных выборах
в парламенте.
Структура каждой из партийных фракций различна. Так, во фракции
Демократического союза народа Финляндии — ДСНФ наряду с ее председателем
имеются различные подкомиссии: по международным вопросам, по экономической,
социальной и культурной политике, сельскому хозяйству, налогам, транспорту, по
делам коммунального самоуправления. Эти подкомиссии направляют работу
депутатов, входящих в соответствующие комиссии парламента, оказывают этим
депутатам необходимую помощь в работе. Фракция выступает с законодательными
инициативами, вносит предложения по бюджету, следит за выполнением наказов
избирателей, принимает делегации трудящихся, организует выступления своих
депутатов в печати по важным политическим вопросам, проводит встречи с
избирателями, ведет широкую разъяснительную работу о политике ДСНФ. Фракция
издает брошюры, листовки, а также специальную газету, выходящую примерно раз в
квартал.
КОМПЕТЕНЦИЯ ЭДУСКУНТЫ
Конституция Финляндии устанавливает, что “суверенная власть в Финляндии
принадлежит народу, представителем которого является парламент”. Но при этом
она указывает, что законодательная власть осуществляется им совместно с
президентом республики, а исполнительная власть, принадлежит президенту,
судебная же власть осуществляется независимыми судами.
Форма
правления” 1919 г. закрепляет за эдускунтой следующие полномочия: принятие и
изменение конституционных законов, иных законов по различным вопросам жизни
страны, утверждение государственного бюджета, решение вопросов войны и мира,
ратификацию международных договоров, в которых затрагивается компетенция парламента,
определение системы государственных органов, а также принципов государственного
управления и организации и деятельности органов коммунального самоуправления,
административно-территориального управления страны, контроль за деятельностью
исполнительной власти — Государственного совета, а равно и административного аппарата,
контроль за законностью деятельности судов и органов местного самоуправления,
руководство работой Государственного банка, контроль за денежной системой страны
и регулирование денежного обращения, определение своей собственной структуры и
парламентской процедуры и ряд других вопросов.
Перечень
предоставленных конституцией парламентских прав довольно широк. Однако при
рассмотрении этих прав можно увидеть, что в некоторых областях они фактически
ограничены.
Во-первых,
законы, принятые эдускунтой, нуждаются в их утверждении президентом республики.
И хотя его вето носит отлагательный характер, что позволяет парламенту вновь
рассмотреть данный закон и принять его, но она вправе сделать это только на
сессии вновь избранного парламента, что ведет к значительной затяжке принятия
закона, с которым не согласен президент. Иногда применение президентом вето в
отношении какого-то закона приводило вообще к снятию его обсуждения с повестки
дня. Надо сказать, что на практике президент нередко использовал это право.
После второй
мировой войны парламент неоднократно принимал решения о передаче
законодательных прав в экономической области президенту Республики и
фактически отказывался от своих прав в данной области. Однако в последние годы
парламент не придерживается этой практики. В то же время следует отметить, что
президент весьма часто прибегал к толкованию законов, принятых парламентом, что
нередко было фактическим законотворчеством, а не простым толкованием.
Важно
отметить, что в последние годы многие вопросы законодательного регулирования
решаются предварительно до их представления в парламент на основе
договоренности между объединениями предпринимателей и Центральным объединением
профсоюзов Финляндии или отраслевыми профсоюзами, а также правительством. Это
относится главным образом к вопросам экономического характера и трудовым
вопросам. После того, как такая договоренность достигнута, правительство
вносит законопроект в эдускунту. В ней в таком случае обычно не возникает
разногласий между партиями, и законопроект легко проходит через постоянные комиссии
и сам парламент.
Значительно
более активным парламент был в других областях деятельности. Эдускунта
принимает множество законов в социально-культурной сфере жизни страны, в
области образования. После второй мировой войны была осуществлена широкая
кодификация отраслевого законодательства: гражданского, земельного, семейного,
водного, гражданского и уголовного судопроизводства и судоустройства и в ряде
других сфер. По уровню социальной защищенности граждан законодательство
Финляндии за последние годы догоняет шведское законодательство. Принято
множество законов по регламентации отношений в области экономики: в направлении
субсидирования сельского хозяйства, по оказанию помощи экспортным отраслям
народного хозяйства, по переориентации ряда объединений и фирм, концернов на
развитие перспективных отраслей экономики. Это позволило Финляндии обеспечить
резкий рывок в социально-экономическом развитии страны. Следует также обратить
внимание на то, что в последние два десятилетия осуществлена широкая реформа
всей системы образования, начиная от начального, среднего, среднего
специального и кончая высшим образованием.
Для повышения
эффективности экономики, обеспечения социальных программ и других целей
парламент активно использует финансовое законодательство и государственный
бюджет. Надо отметить, что права эдускунты в финансовой области очень широкие.
Они включают нормативное регулирование, принятие государственного бюджета и
финансовый контроль.
В области
налоговой политики действует принцип перераспределения средств среди населения
с различным уровнем доходов. За счет налогов пополняются примерно 90%
государственного бюджета и 85% коммунальных бюджетов. Основные средства
государственного бюджета используются на содержание государственного аппарата,
оборону, оказание помощи фирмам для повышения их конкурентоспособности на
внешнем рынке (субсидии, кредиты и т.д.), выполнение социальных программ,
образование и культуру. Часть средств из государственного бюджета идет на
оказание помощи органам коммунального самоуправления, поскольку собственные
источники доходов коммун не покрывают их потребностей.
Финансовое
законодательство направлено на предоставление государству возможностей для
оказания воздействия на частнопредпринимательскую деятельность и деятельность
объединений, находящихся в государственной собственности и управляемых на
автономных началах. Кроме того, с помощью принимаемых парламентом законов
оказывается воздействие на частные банки в интересах всего хозяйства страны.
Через
уполномоченных госбанка и ревизоров парламента эдускунта контролирует
деятельность правления этого банка, она регулирует денежное обращение в
стране, валютные операции.
Финансовая комиссия
парламента и ее контролеры оказывают влияние на различные стороны работы
Государственного совета и администрации, на правильность и целесообразность
расходования ими государственных средств. Без согласия парламента не могут
заключаться государственные займы.
Под контролем
парламента находится Финляндское центральное радиовещание.
Наиболее
ограничены права парламента в области внешней политики, поскольку главным
лицом, который решает эти вопросы, является президент республики.
К числу
основных прав эдускунты относится ратификация международных договоров. Однако
в ратификации нуждаются только те из них, в которых затрагиваются права
парламента, например, конституционные вопросы, законодательные вопросы или если
эти договоры требуют выделения определенных ассигнований, а равно если в них
содержатся обязательства, затрагивающие государственные границы Финляндии. В
ратификации нуждаются также международные договоры и соглашения, связанные с
объявлением войны или заключением мира, поскольку вопросы войны и мира
президент не может решать без согласия парламента, которого требуют также и
решения о присоединении Финляндии к какой-либо региональной и международной
организации. В силу этого парламент ратифицировал Договор о дружбе,
сотрудничестве и взаимопомощи между Финляндией и СССР 1948 г. и принимал
решения о продлении срока его действия. Проводилась ратификация Торгового
договора с СССР 1947 г. Эдускунтой принималось решение о вступлении Финляндии
в Северный совет и решение о заключении Хельсинкского соглашения по вопросам
организации и деятельности Северного совета, о восстановлении членства
Финляндии в Межпарламентском союзе.
В последние
годы парламент стал активизироваться в направлении усиления контроля за
внешней политикой страны. Эта функция возложена на постоянную комиссию парламента
по иностранным делам.
В области
контроля за осуществлением правительством своих прав по обороне страны
парламент может лишь воздействовать на него с помощью бюджета, отказав ему в
ассигнованиях на оборону или уменьшив либо увеличив такие ассигнования. Выше
уже говорилось также, что президент не может решать вопросы о войне и мире без
согласия эдускунты. В практике Финляндии после окончания второй мировой войны
был случай привлечения президента и членов Государственного совета к ответственности
за несоблюдение конституционных норм по этому вопросу.
К компетенции
эдускунты относится также право контроля за деятельностью Государственного
совета, администрации, судов и органов коммунального самоуправления.
ВЗАИМООТНОШЕНИЯ ПАРЛАМЕНТА И ГОСУДАРСТВЕННОГО СОВЕТА
Характеризуя взаимоотношения эдускунты и Государственного совета,
следует указать, что, как правило, формирование кабинета, который назначается
президентом, определяется соотношением сил в парламенте. Поскольку в Финляндии
ни одна из партий не имеет абсолютного большинства мест в парламенте,
образование Государственного совета нередко затягивается и он почти всегда
коалиционный.
Президент при
решении вопроса о составе Совета и о премьер-министре советуется как с
лидерами партийных фракций, так и с председателем парламента, но в
определенных ситуациях может создать кабинет по своему усмотрению. При этом
министры не обязаны быть депутатами.
Сформированный
премьер-министром по согласованию с президентом Государственный совет не нуждается
в официальном одобрении парламента. Достаточно, что он пользуется поддержкой
парламентского большинства. Отсюда ясно, что зависимость кабинета перед
эдускунтой носит ограниченный характер. Практика не знает случаев, когда бы образованный
на основе соотношения сил в парламенте Государственный совет выступал в
эдускунте с правительственной программой.
Государственный
совет не обладает правом законодательной инициативы и инициативы внесения
проекта бюджета. Эти документы вносятся в эдускунту президентом. При этом он
может внести как законопроект, разработанный Государственным советом, так и
подготовленный в канцелярии президента или созданной им комиссии. Эдускунта
может отказать кабинету в доверии двумя путями: либо приняв резолюцию
порицания Государственному совету, либо отказав ему в одобрении законопроекта,
с которым правительство связывает вопрос о доверии. Резолюции порицания могут
приниматься в связи с обсуждением депутатского запроса кабинету или
премьер-министру. Но они могут быть вынесены и в результате обсуждения основных
направлений деятельности Государственного совета или отдельных ведомств.
Постановка вопроса о доверии в связи с обсуждением правительственного
законопроекта соответствует практике парламентов стран континентальной Европы
и отличается от практики Скандинавских стран, где отказы парламентов в
одобрении законопроектов не связываются с доверием правительству.
Парламентские
кабинеты далеко не всегда опираются на поддержку большинства в эдускунте, они
нередко основывались на непрочных коалициях, что приводило к правительственной
нестабильности.
Акт о праве
парламента контролировать законность деятельности Государственного совета и
канцлера юстиции 1922 г. предоставляет эдускунте право привлекать к юридической
ответственности отдельных министров перед Государственным судом в порядке
импичмента. Мотивом привлечения являются антизаконные действия. Этот вопрос
может поставить перед парламентом его конституционная комиссия и омбудсман. В
таком случае государственным обвинителем выступает омбудсман. Предварительно он
должен сделать официальное представление правительству по данному вопросу и
обязан заслушать объяснения соответствующего министра или Государственного
совета в целом.
Государственный
суд действует в соответствии с конституционным Актом о Государственном суде
1922 г. Он создается из членов и председателей Верховного и Верховного административного
судов, трех старейших членов надворных (апелляционных) судов Финляндии, а также
одного из профессоров юридического факультета Хельсинкского университета.
В условиях
предоставления парламенту возможности привлекать Государственный совет к
политической ответственности и выносить резолюции порицания этому Совету или
отдельным министрам значение юридической ответственности не так велико. Однако
после войны Государственным судом выносились приговоры премьер-министру и
министру иностранных дел за нарушение прав парламента в решении вопросов войны
и мира.
Парламенту
Финляндии принадлежат и права использования иных форм контроля за
Государственным советом. Они предусмотрены конституцией и Регламентом
эдускунты. К ним относятся общие прения, рассмотрение отчетов правительства,
обсуждение и утверждение государственного бюджета, депутатские запросы,
финансовый контроль за исполнением бюджета и иными сторонами финансовой деятельности
Государственного совета со стороны финансовой комиссии парламента, его
Ведомства государственных счетов, контроль за законностью деятельности
Государственного совета со стороны парламентского омбудсмана.
В отличие от
Скандинавских стран Государственный совет не выступает перед парламентом с
изложением своей программы после того, как сформирован новый кабинет. Но в
повестку дня парламента на его пленарных заседаниях может включаться
обсуждение правительственной политики, чаще всего это касается ее экономических
и социальных аспектов. Кроме того, прения могут проводиться и по отчету
правительства о его деятельности, который направляется парламенту ежегодно.
Очень детально
рассматриваются проекты государственного бюджета и отчеты о его исполнении
специальным ведомством счетов, в составе избранных парламентом контролеров,
финансовой комиссией эдускунты и на пленарных заседаниях парламента.
Столь же
основательно исследуются предложения правительства о введении налогов или их
изменении и отмене. Налоги устанавливаются на основе законов. При этом, если в
вопросе о доходах парламент свободен в решении вопроса, то расходы,
установленные законом или специальным постановлением парламента, не могут быть
изменены. Эта деталь имеет значение для Финляндии, поскольку бюджет не
рассматривается, как закон, и принимается по особым процедурным правилам. Для
изменения закона требуется принятие нового закона или изменение принятого
ранее.
Депутатские
запросы имеют две формы: интерпелляцию и простой вопрос, заданный в устном или
письменном виде. Их значение различно. Так, простой вопрос требует лишь ответа
соответственно в устном или письменном виде. Целью вопроса является, как
правило, получение информации. После ответа на простой вопрос никаких прений
не происходит и никаких решений парламентом не принимается.
Что же
касается интерпелляции, то она рассматривается по особым процедурным правилам,
так как интерпелляция касается важных вопросов жизни страны. Если она поддержана
не менее чем 20 депутатами, то ответ на нее должен быть дан соответствующим
министром или премьер-министром в течение 15 дней. Ответ предварительно
раздается депутатам, и после этого следуют прения, которые могут, как уже
отмечалось, заканчиваться принятием резолюции порицания всему Государственному
совету или отдельному министру. Обычно в таком случае весь Государственный
совет подает в отставку. Если интерпелляция внесена меньшим числом депутатов
или даже одним депутатом, то проводятся прения о том, следует ли ее направлять
соответствующему министру. В случае разногласий между председателем парламента
и большинством его членов вопрос передается в конституционную комиссию.
Член
Государственного совета вправе сообщить эдускунте, что он не может дать ответ
на интерпелляцию. В таком случае отказ должен быть мотивирован и рассмотрен на
пленарном заседании. Парламент может принять решение о передаче вопроса на
заключение той или иной комиссии в зависимости от характера интерпелляции, но
при всех обстоятельствах интерпелляция не должна переноситься на следующую
сессию.
Контроль за
соблюдением законности в деятельности Государственного совета возложен, как
уже указывалось, на омбудсмана. В случае, когда омбудсман приходит к выводу о
необходимости возбуждения против министра дела в Государственном суде, он
направляет свое заключение на рассмотрение парламента.
ПАРЛАМЕНТ И ПРЕЗИДЕНТ
Согласно “Форме правления”, президент Финляндской Республики избирается
населением. Однако на основе Переходных постановлений этого документа первый
президент был избран парламентом. Но и в последующие годы принимались законы
конституционного характера, предусматривающие выборы президента Эдускунтой.
Таким путем были избраны Ристо Рюти в 1940-м и 1943 гг., Карл Густав
Ман-нергейм в 1944 г., Юхо Кусти Паасикиви в 1946 г. В 1974 г. сроком на четыре
года были продлены полномочия Урхо Калеви Кекконена.
После своего
избрания президент приносит присягу перед парламентом, в которой дает
обязательство “с верностью и добросовестностью исполнять конституцию и законы
республики и всеми силами содействовать благу народа”. Президент не может
быть депутатом. Если же какой-либо депутат избирается на пост главы
государства, он обязан оставить свой депутатский пост.
Если говорить
в целом, то внешне полномочия президента Финляндии могут показаться сходными с
прерогативами других глав государств, в которых установлена парламентская
форма правления. Они включают право созыва и роспуска парламента, в том числе
досрочного, право законодательной инициативы, право утверждения принятых парламентом
законов и бюджета и ряд других прав. Однако президент Финляндской Республики
очень активно использует свои права в этих вопросах, оказывает сильное влияние
на деятельность эдускунты, на ее отношения с Государственным советом.
Остановимся на
каждом из этих прав. Президенту принадлежит право созыва парламентских сессий,
их закрытия, созыва внеочередных сессий, но не ранее чем через 15 дней после
принятия такого решения.
Президенту
принадлежит право досрочного роспуска парламента. Он осуществляет это право по
собственной инициативе или по совету кабинета. Согласно конституционной
практике. Государственный совет должен выразить свое согласие на роспуск
парламента. Однако были случаи, когда из-за несогласия кабинета на роспуск
эдускунты президент уволил правительство в отставку в полном составе и образовал
такой Государственный совет, который выразил свое согласие с этим решением
президента.
Причины
досрочного роспуска парламента могут быть различными: политический кризис,
невозможность создать устойчивое правительство, разногласия среди правительственных
партий, совпадение очередных выборов с какими-либо политическими мероприятиями,
если такое совпадение покажется президенту неприемлемым. Причиной может стать
и конфликт между главой государства и кабинетом.
Согласно
установившейся практике, президент назначает премьер-министром лидера партийной
коалиции. Но он вправе назначать на этот пост лицо, которое является лидером
партии, не обладающей большинством в парламенте, если считает, что большинство
в сложившейся ситуации поддержит назначенного им премьер-министра.
Образованный таким образом Государственный совет не должен получать одобрение
парламента. Он функционирует до тех пор, пока парламент не откажет ему в
доверии.
Если
Государственный совет не получил доверия в эдускунте по поводу законопроекта, с
которым он связывал вопрос о доверии, или если парламент принял резолюцию порицания
Совету, то президент должен принять его отставку. Но он может просить тот же
состав Государственного совета продолжать выполнять свои функции до
сформирования нового совета на парламентской основе. Однако глава государства
вправе образовать новый переходный кабинет на партийной или беспартийной основе.
Отказу
парламента в доверии Государственному совету президент может противопоставить
роспуск парламента.
Форма
правления” устанавливает, что законодательная власть принадлежит совместно
президенту и парламенту. В этой области глава государства обладает следующими
полномочиями: во-первых, он наделен правом законодательной инициативы,
во-вторых, ему предоставлено право вето, то есть неутверждения принятых
эдускунтой законопроектов, в-третьих, он имеет право издавать нормативные
акты-указы декреты), часть из которых с согласия парламента может
приравниваться к законам.
В порядке
осуществления законодательной инициативы президент направляет в эдускунту
законопроекты, подготовленные Государственным советом или им одобренные. Но
президент может отказаться это сделать либо существенным образом повлиять на их
содержание. До передачи в парламент президент вправе направить законопроект на
заключение Верховного суда или Верховного административного суда либо обоих
вместе. Это может касаться любого проекта. С учетом этого мнения он решает,
направить законопроект или отказать Государственному совету в этом. Президент
иногда поручал подготовку законопроекта своей канцелярии и создавал для такой
цели специальные комиссии. После избрания на пост главы государства Мауно
Койвисто такая практика не применяется.
При
использовании своего права вето на принятые парламентом законопроекты
президенту достаточно не подписать в течение трех месяцев полученный им проект
закона. Согласно § 20 “Формы правления” подпись президента под законопроектом
должна быть подтверждена подписью (контрассигнована) премьер-министра и
соответствующего министра, к ведению которого относится данный вопрос. После
этого закон публикуется Государственным советом в “Своде законов Финляндии”.
Перед подписанием законопроекта президент может направить его на заключение
Верховного или Верховного административного судов, либо обоих вместе.
В практике
Финляндии это право глава государства использовал активно. Причем поводы
бывали различные: в одних случаях указывалось, что по данному вопросу разрабатывается
правительственный законопроект, в других — что он противоречит конституции, в
третьих — что он недопустим по каким-либо причинам. Иногда вето было проявлением
независимости президента, а иногда — слабости парламентских позиций
Государственного совета.
Президентское
вето носит относительный характер, потому что эдускунта вправе вновь вернуться
к этому вопросу и после того, как законопроект, отклоненный президентом, будет
вновь одобрен парламентом нового созыва, глава государства обязан подписать
законопроект и дать указание о его публикации.
Особо следует
выделить права президента по подписанию принятого парламентом бюджета.
Поскольку проект подготавливался Государственным советом и направлялся в парламент
президентом, то его подписание после парламентского одобрения считается чисто
формальным актом. Однако если в проект бюджета парламентом были внесены
изменения в направлении увеличения ассигнований на те или иные цели, то такой
кредит считается “условным” и его можно использовать, только если президент
согласился его подписать. При этом президент может отказать в использовании
кредита, подписать его вместе с бюджетом или в более позднее время, когда будут
изысканы средства для указанных целей. Подпись президента под бюджетом не
нуждается в контрассигновании.
Президент на
основе принятых парламентом законов может издавать указы, представляющие собой
акты толкования закона, его практического применения. Теоретически они не
должны отменять или изменять законы либо представлять собой новое
законодательство. Однако на практике парламент, особенно в 50-е гг.
предоставлял правительству право издания путем президентских указов законов в
экономической сфере жизни. Многие указы, связанные с внешнеполитической
сферой, также фактически имеют силу закона.
В истории
Финляндии имели место случаи, когда в период объявления в стране чрезвычайного
положения на основе решения правительства отменялось действие и конституционных
законов в области прав личности в соответствии с § 16 “Формы правления”. В ходе
обсуждения вопросов изменения конституции Финляндии высказывались предложения
о лишении президента законодательных прав и о расширении прав парламента. Но
ныне избранный президент Финляндии пока воздерживается от использования прав в
области законодательства.
Касаясь
вопросов ответственности главы государства, следует сказать, что он отвечает
лишь за антиконституционные действия, “государственную измену или измену Родине”.
Если канцлер юстиции или Государственный совет считают, что президент совершил
действия, которые влекут за собой его ответственность, они обязаны сообщить об
этом президенту. При отказе президента воздержаться от таких действий, вопрос
переносится канцлером юстиции в парламент. Решение о возбуждении против
президента преследования перед Верховным судом принимается парламентом 3/4
голосов. После этого глава государства перестает исполнять свои обязанности до
вынесения приговора. В случае обвинительного приговора он отстраняется от должности.
Особенностью
Финляндии является вопрос об ответственности политического характера. Если
министры не согласны с президентом, они могут заносить свое несогласие в протокол
заседаний правительства, но это не освобождает их от ответственности, если они
остались на своих постах и не ушли в отставку. А на практике немало
президентских решений, особенно в области внешней политики и обороны, вообще
не представляются на одобрение членов Государственного совета, которые тем не
менее несут за них политическую ответственность, если не ушли в отставку.
Парламент
ежегодно получает отчеты назначаемого президентом канцлера юстиции о его
деятельности и о замеченных им нарушениях законности. На основе отчета парламент
может принимать необходимые законы.
Поскольку
президент является верховным главнокомандующим вооруженными силами Финляндии,
его действия в этой области также не контрассигнуются, кроме наиболее важных.
На практике эти вопросы рассматриваются на заседаниях правительства. Однако
эдускунта имеет важное средство воздействия на президента с помощью контроля
за использованием ассигнований на военные нужды.
Хотя право
помилования принадлежит президенту и он может отменить или уменьшить наказание
преступнику, это не относится к помилованию канцлера юстиции и члена Государственного
совета, в отношении которых вопрос может решать только парламент. В то же время
вопрос об общей амнистии решается на основе особого закона.
ПРАВОВОЕ ПОЛОЖЕНИЕ ДЕПУТАТОВ
Правовое положение депутатов регулируется в целом конституцией
Финляндии. Но наиболее детально оно определяется Регламентом парламента 1927
г., а также рядом других нормативных актов. К их числу относятся: Закон о
депутатском вознаграждении 1947 г., Закон о пенсиях депутатам 1967 г., Закон о
пенсиях семьям депутатов 1968 г., Закон о замещении функций депутата в случае
его смерти представителем от соответствующей партийной фракции 1979 г.,
Положение о парламентских уполномоченных Государственного банка 1926 г.,
Положение о ревизорах Финляндского банка 1984 г., Закон о финляндской
делегации Северного совета 1960 г., Положение об уполномоченных Национального
пенсионного фонда 1938 г. В эти нормативные акты впоследствии был внесен ряд
существенных изменений.
Мандаты вновь
избранных депутатов действительны, согласно Акту об эдускунте, сразу же после
выборов и сохраняют свое действие до новых выборов парламента. Депутат не
вправе отказываться от исполнения депутатских обязанностей, если только
эдускунта не признает выдвинутые депутатом причины уважительными, а также если
такие основания установлены в законе. Его функции признаются выполнением
важного общественного долга перед страной.
Парламентарии
считаются представителями всего народа и поэтому не обязаны выполнять волю
своих конкретных избирателей, их наказы. Они не могут быть досрочно отозваны
теми, кто их выдвинул и избрал. Но на практике все партии исходят из
необходимости регулярных встреч депутатов от этих партий с избирателями,
проведения приемов избирателей. Для приема граждан и их делегаций в дополнительном
здании парламента отведены специальные помещения.
Депутатская
неприкосновенность носит ограниченный характер. За исполнение своих
депутатских обязанностей в парламенте и вне его стен парламентарий не может
быть подвергнут преследованию. Но в то же время согласно Акту об эдускунте она
может 5/6 голосов своих членов принять решение об исключении из этого правила.
В довоенный период норма, разрешающая квалифицированному большинству
парламента привлекать депутатов к ответственности и лишать их неприкосновенности,
неоднократно применялась не только к отдельным депутатам, но и к целым парламентским
фракциям (к коммунистам, левым социалистам и всем, несогласным с режимом). В
послевоенный период эта норма никогда не применялась.
Депутата можно
подвергнуть преследованию за совершение уголовных преступлений. Если он
застигнут на месте преступления или суд дал разрешение на его арест и преступление
карается наказанием на срок не менее шести месяцев, то следственные органы
вправе начать расследование дела и арестовать такого депутата без согласия
парламента. В иных случаях во время сессии требуется согласие эдускунты. По
ходатайству следственных органов председатель парламента обязан поставить этот
вопрос на пленарное заседание. За такое решение должно проголосовать
абсолютное большинство ее членов. Если депутат арестован во время проезда на
сессию, председатель эдускунты должен быть извещен об этом немедленно.
Депутат
пользуется особой защитой государства. Так, его оскорбление во время проезда на
сессию или с сессии, если оскорбивший знал, что имеет дело с депутатом,
считается обстоятельством, отягощающим вину.
Депутату
созданы все необходимые условия для его эффективной работы. В пристроенном к
основному зданию дополнительном здании парламента у каждого парламентария
имеется свой рабочий кабинет. Для приема посетителей они могут использовать
кафе парламента.
Акт об
эдускунте обязывает депутата при исполнении своих полномочий “действовать в
духе справедливости и правды”, исполнять конституционные законы, но не связывает
его никакими условиями в его деятельности.
Формально
депутат обладает довольно широкими правами. Но процедурные правила ставят его
деятельность в довольно жесткие рамки, не дающие ему возможности полностью
использовать свои права.
Регламент
Эдускунты предусматривает четыре вида депутатской инициативы:
1) внесение
законопроектов, поправок и дополнений к ним, предложений об отмене закона;
2) внесение
финансовых резолюций, предложений и поправок к проекту государственного
бюджета;
3) подачу
петиций с обращением к правительству осуществить те или иные мероприятия,
входящие в его компетенцию;
4) обращение с
запросами к Государственному совету или отдельным министрам.
Законопроекты,
поправки к ним, предложения об отмене или изменении закона должны быть
оформлены в соответствии с теми требованиями, которые предъявляются к законопроектам
правительства. Они могут вноситься только в пределах сроков, установленных в
Регламенте.
Второй вид
депутатской инициативы — финансовые резолюции — должны быть предварительно
одобрены финансовой комиссией парламента. Только после этого они могут
поступать на рассмотрение пленарных заседаний палаты.
В связи с этим
следует отметить, что если депутат предлагает в резолюции введение
дополнительных ассигнований из бюджета на те или иные нужды и не указывает
источники их финансирования, то такая резолюция не рассматривается.
Вообще надо
отметить, что предложения депутатов, которые не поддержаны правительством или
крупной партийной фракцией в парламенте, имеют мало шансов на успех. Так,
согласно официальным данным за период работы парламента созыва 1975—1979 гг.,
депутатами было внесено в общей сложности более 8600 предложений, из них
принято всего лишь около 100, более 4700 предложений было отклонено, а остальные
даже не рассмотрены.
В Финляндии
предусмотрено три вида депутатских запросов Государственному совету или
отдельным министрам: устный вопрос, письменный вопрос и интерпелляция. Этим
правом депутаты финляндского парламента пользуются довольно широко. За
указанный выше период полномочий было задано более 1500 письменных вопросов и
более 12 тыс. устных. Но интерпелляций было внесено только пять.
На письменный
вопрос должен быть дан письменный ответ. После ответа на вопросы никаких
прений не проводится и никаких решений не принимается. Эти вопросы преследуют
цель получения депутатом информации от правительства или отдельного министра.
Что же
касается интерпелляции, то депутаты обращаются с ней по вопросам, имеющим
важное значение для страны. Как уже отмечалось, ее обсуждение в парламенте
после ответа на нее может заканчиваться принятием резолюции порицания.
Петиции
правительству об осуществлении тех или иных мероприятий не обсуждаются в
парламенте и через председателя эдускунты прямо направляются в Государственный
совет или президенту республики, в зависимости от характера петиции.
Депутат имеет
право выступать в прениях в парламенте, быть избранным в постоянные или
временные комиссии, в Большую комиссию, с правом совещательного голоса выступать
в этих комиссиях, если не является их членом. Если же депутат избран в тот или
иной орган парламента, то он обязан участвовать в его работе. Он также обязан
присутствовать на пленарных заседаниях.
Дисциплинарный
пункт Дкта об эдускунте устанавливает, что если депутат не посещает такие
заседания, то к нему применяются соответствующие меры. Так, за частые пропуски
без уважительных причин заседаний комиссий, в которые он избран, депутат может
быть исключен из состава комиссии. За каждый пропущенный без уважительной
причины день заседаний парламента или комиссии депутат может быть лишен
соответствующей части его депутатского вознаграждения.
Депутату
вменяется в обязанность “достойное поведение”. Акт об эдускунте допускает
возможность наказания парламентария в случае употребления им неподобающих и
оскорбительных выражений по отношению к правительству, министрам или иным
лицам, другим депутатам. Сначала его просто призывают к порядку, затем
председатель парламента вправе лишить его слова, а также строго предупредить.
При серьезных и неоднократных нарушениях порядка, неэтичного поведения
Эдускунта может принять решение об удалении депутата из зала пленарных
заседаний на срок до двух недель.
В своей
деятельности депутат практически связан решениями своей парламентской фракции.
Это касается как внесения законопроектов и финансовых резолюций, а равно запросов,
так и голосования в комиссиях и на пленарных заседаниях. Но в ряде случаев
фракции предоставляют депутатам право свободного голосования. При нелояльном
отношении депутата к решениям своей фракции партия может не выдвинуть это лицо
на новых выборах в парламент. А это опасно для депутата, который самостоятельно
пройти в парламент практически не может.
Законодательство
не запрещает депутату переходить из одной фракции в другую. Но при образовании
новой фракции после раскола старой или выхода из нее некоторых депутатов
финансовая помощь от государства, которую получает партия в зависимости от
числа мандатов в парламенте, не оказывается новой фракции, если при этом из
старой фракции вышло менее половины депутатов. Выход депутата из фракции и
переход в другую не служит основанием для лишения депутата его полномочий, а
отзыв депутата его избирателями законодательством не предусматривается.
За свою
деятельность в эдускунте депутат получает годичное вознаграждение. Его сумма
меняется в зависимости от индекса цен. В настоящее время оно приравнивается к
годичному окладу члена Государственного совета (министра) седьмого разряда.
Помимо оклада
депутату полагаются суточные, которые составляют от 30 до 50% дневного оклада в
зависимости от места проживания депутата. Размер суточного вознаграждения
определяется как 1/365 часть годичного вознаграждения. Если парламентарий
проживает далее 30 км от столицы Хельсинки, он имеет право на оплату проезда от
дома до здания парламента.
Парламентариям
возмещаются все расходы, связанные с выполнением ими своих депутатских
обязанностей. Кроме того, подлежит оплате содержание минимального штата помощников.
К числу
парламентских привилегий относится льготное пенсионное обеспечение депутатов.
Оно наступает с более раннего возраста — с 60 лет — по сравнению с гражданами,
не являющимися депутатами. Исчисление размера пенсии, если депутат состоял
членом парламента не менее двух созывов, осуществляется из депутатского
вознаграждения. Льготное пенсионное обслуживание полагается и семьям депутатов.
Особое вознаграждение положено депутатам, избранным уполномоченными
Государственного банка. Поездки депутатов за границу по поручению правительства
или соответствующей комиссии, на заседания Северного совета, а также иных
международных или региональных организаций оплачиваются особо.
ПАРЛАМЕНТСКАЯ ПРОЦЕДУРА
Наиболее
важные решения, входящие в компетенцию эдускунты, принимаются на ее сессиях. В
обычном порядке сессия парламента начинается 1 февраля. Если парламент был
распущен досрочно, то первая сессия вновь избранной эдускунты должна открыться
по прошествии 90 дней после выборов в первый день месяца, если он приходится на
будний день. Но президент может собрать парламент и в более ранний срок.
В соответствии
с установившимся порядком сессия делится на два периода — весенний и осенний.
При этом обязательным вопросом на осенней сессии является обсуждение проекта
государственного бюджета.
Оба сессионных
периода составляют 120 дней. Но по предложению президента и по решению
парламента она может быть продолжена, а по решению только парламента —
сокращена. Кроме того, предыдущая сессия вправе определить сроки созыва
следующей сессии.
По решению президента,
обычно согласованному с Государственным советом, может быть созвана
внеочередная сессия. После опубликования указа президента о созыве внеочередной
сессии она должна собраться не ранее чем через 15 дней. Такая сессия должна
быть закрыта до начала очередной сессии парламента. На ней могут
рассматриваться только те вопросы, ради которых она была созвана. Но правительство
обладает правом вносить на ее рассмотрение и те законопроекты, которые оно
считает срочными.
Перед
официальным открытием первой сессии нового созыва проводятся предварительные
заседания, на которых утверждаются полномочия избранных депутатов и выбираются
руководящие органы парламента. Обычно на это уходит два дня, после чего
президент объявляет сессию открытой.
Какого-либо
кворума для пленарных заседаний парламента не установлено. Однако вследствие
дисциплинарного пункта в отношении отсутствующих депутатов, допускающего вычет
из депутатского вознаграждения соответствующей доли при непосещении парламента
без уважительных причин, вопрос о кворуме не имеет практического значения.
Кроме того, множественность партий, отсутствие абсолютного большинства у
каждой из партийных фракций в парламенте вызывает у них стремление к
обеспечению явки своих депутатов, их обязательному присутствию в зале пленарных
заседаний во время голосования.
Заседания
эдускунты открытые, если только парламент не примет по собственной инициативе
или по просьбе президента решения о проведении закрытого заседания. Пленарные
заседания обычно проводятся по вторникам и пятницам. В остальные рабочие дни
проходят заседания постоянных комиссий, других органов парламента и его
должностных лиц, а также иная депутатская работа.
Депутатские
запросы могут вноситься во все дни работы сессии, при этом устные вопросы
обсуждаются в так называемый “час вопросов” по четвергам, а письменные — сразу
же после их поступления передаются соответствующему лицу, к которому обращен
запрос, или Государственному совету в целом.
В первые дни
работы сессий выбираются внутренние органы парламента, а также омбудсман, если
закончился срок его полномочий. В это же время заслушиваются отчеты
Государственного совета, омбудсмана, различных должностных лиц парламента,
например, ревизоров, уполномоченных Государственного банка и Национального
пенсионного фонда.
Повестка дня
пленарного заседания становится известна депутатам заранее. Поэтому они до дня
заседания должны записаться в канцелярии эдускунты. Порядок рассмотрения
вопросов установлен таким образом, чтобы предложения президента рассматривались
в первоочередном порядке, если только в парламент не внесена резолюция
порицания Государственному совету. Затем рассматриваются депутатские запросы.
Процедура
рассмотрения вопросов зависит от их содержания. Так, законопроекты,
государственный бюджет и ратификация международных договоров рассматриваются
по совершенно различным процедурным правилам, которые детально урегулированы
в Регламенте эдускунты 1927 г. Особые процедурные требования установлены для
признания правильными полномочий вновь избранных депутатов.
Полномочия
депутатов, избранных в эдускунту нового созыва, утверждаются лицами,
специально назначенными для этой цели президентом республики. Депутаты сами
должны представить указанным лицам все документы, подтверждающие их
полномочия. Это должно быть сделано до дня первого заседания эдускунты. Из
документов должно быть ясно, что они выданы компетентными органами и по
правильной форме. К 12 ч следующего дня алфавитный список депутатов
представляется проверяющими в парламент.
Если
полномочия какого-либо депутата признаны недействительными, то вопрос решает
сам парламент. Но эдускунта может и передать спорный вопрос на разрешение судебных
органов. Однако пока этот вопрос не будет решен окончательно, депутат работает
в парламенте..
После выборов
в первый день заседаний председатель и вице-председатели парламента приносят
перед парламентом присягу, в которой обязуются охранять права народа Финляндии,
эдускунты и правительства на основе конституции. До приведения президиума к
присяге председательствует на заседании старейший по возрасту депутат.
Избранный
парламентом председатель считается лицом нейтральным и не может принимать
участия в прениях и голосовании. Его депутатские функции осуществляет по решению
партийной фракции кандидат в депутаты, который был указан в списке кандидатов
от данной партии.
После избрания
руководства парламента происходит официальное открытие сессии. Такое
объявление делает президент республики. Председатель парламента отвечает на
приветственную речь президента по случаю открытия сессии. Закрытие сессии
также осуществляется президентом после вручения ему резолюции председателя
эдускунты о закрытии сессии.
После
официального открытия сессии президент выступает с правительственным
заявлением и сообщает о том, какие вопросы правительство просит рассмотреть. Но
оно вправе вносить свои предложения и в любое другое время. В то же время или в
течение трех месяцев правительство представляет свой отчет парламенту по всем
вопросам своей работы, в том числе и по выполнению
резолюций эдускунты.
Правом
законодательной инициативы, помимо правительства, обладает каждый депутат. Но
депутатские предложения законодательного характера могут вноситься только в
течение первых 14 дней после открытия очередной сессии. Однако при определенных
обстоятельствах парламент может разрешить депутату внести законопроект и в
более позднее время. С такой же просьбой в отношении депутатской инициативы
может обращаться к парламенту и правительство. Правом законодательной
инициативы по вопросам, затрагивающим автономные Аландские острова, вправе
обратиться Ландстинг (Законодательное собрание) Аландских островов. Все
законопроекты должны быть мотивированы и иметь установленную для
законопроектов форму. В одно и то же предложение не могут включаться вопросы,
относящиеся к разным делам.
Внесенный
законопроект проходит специальную процедуру. Сначала проводятся
предварительные прения по существу по передаче дела в одну из специальных
постоянных или временных комиссий. Только по получении ее заключения происходит
первое чтение. Во время рассмотрения в комиссиях на их заседаниях могут
присутствовать с правом совещательного голоса депутаты, внесшие проект, а
равно и эксперты, соответствующие чиновники. По решению большинства
принимается заключение. Но меньшинство может, будучи не согласным с
большинством, передавать на пленарные заседания свое особое мнение, также
оформленное как заключение. Журналисты на заседания комиссий не допускаются.
Формально для
работы постоянных и временных комиссий их председатели и вице-председатели
избираются самой комиссией. Секретарь назначается из канцелярии эдускунты и не
является депутатом. Фактически вопрос о руководстве комиссий решается
предварительно по договоренности между партийными фракциями на основе
соотношения сил в парламенте. Министры, председатель и вице-председатели
парламента вправе участвовать в работе комиссии, но не голосовать. Что
касается экспертов и чиновников, то вопрос об их приглашении решается самой
комиссией.
Первое чтение
законопроекта начинается после получения заключения комиссии. Оно представляет
собой рассмотрение основных положений законопроекта по заключению специальной
комиссии и может привести к решению о повторном заключении той же или иной
специальной комиссии.
После
одобрения заключения комиссии парламент принимает решение о направлении
законопроекта в Большую комиссию. Эта стадия обсуждения законопроекта является
обязательной и, по-существу, решающей, поскольку в состав Большой комиссии
входят лидеры и самые активные члены партийных фракций и он соответствует
соотношению сил в самом парламенте. Эта комиссия может согласиться с законопроектом,
внести в него любые поправки или отклонить его. В случае отклонения к
законопроекту больше не возвращаются.
По получении
заключения Большой комиссии проходят второе и третье обсуждения (чтения):
второе по основным положениям законопроекта, а третье — по отдельным его
статьям.
Прения на
пленарных заседаниях публичные. В зале заседаний на балконах отведены
специальные места для дипломатического корпуса и для публики.
На заседаниях
парламента имеют право участвовать члены Государственного совета, канцлер
юстиции и омбудсман, имеют они также право и участвовать в прениях. Этим лицам
слово должно предоставляться в первую очередь. Вне очереди выступает в прениях
и докладчик комиссии.
Установлено
правило, что если Большая комиссия рекомендует принять законопроект, то во
время второго чтения он не может быть отвергнут. После второго чтения палата
вправе принять решение о повторном направлении законопроекта в специальную
комиссию.
После
проведения третьего чтения может быть применен институт прав меньшинства. Его
суть заключается в том, что меньшинство депутатов — не менее 1/3 всего состава
до принятия решения о голосовании (если законопроект не отклонен во втором
чтении) может потребовать перенесения его обсуждения на следующее пленарное
заседание. Если и на таком обсуждении 1/3 депутатов не согласна с его содержанием,
то законопроект переносится на обсуждение парламента нового созыва.
Голосование по
законопроекту может осуществляться разными путями. Чаще всего применяется
электронная машина, которая фиксирует, как проголосовал каждый депутат,
поскольку он находится на отведенном ему месте, и сообщает общие итоги
голосования. Поэтому такое голосование можно считать открытым. Это дает
избирателям возможность знать, каково отношение их депутатов к данному
законопроекту. Допускается и голосование на слух, если законопроект не
вызывает серьезных возражений основной части депутатов. (Голосование по
выборам в парламенте проводится, в отличие от этого, закрытым способом — бюллетенями.)
Простой
законопроект считается принятым, если за него проголосовало большинство
присутствующих депутатов. Особые правила применяются для принятия закона,
носящего конституционный характер. Согласно Акту об эдускунте, предложения об
отмене, изменении, принятии или толковании конституционного закона могут
приниматься по одной из двух процедур. Если парламент одобрил его в третьем
чтении, то он откладывается до выборов в парламент и считается принятым, когда
за него проголосовали не менее 2/3 присутствующих депутатов нового созыва.
Однако допускается принятие такого законопроекта одним парламентом. В таком
случае парламент должен сначала признать законопроект “срочным” на основе
резолюции, которую поддержали не менее 5/6 депутатов, участвующих в
голосовании. Такой конституционный законопроект считается принятым, если за
него подадут голоса не менее чем 2/3 парламентариев, присутствующих на заседании.
Конституция
предъявляет особые требования к порядку принятия финансовых законопроектов. Это
относится к предложениям о налогах на неопределенный или ограниченный срок, их
продлении или повышении ставок этого налога. Такие законопроекты, а также
решения о государственных займах принимаются так же, как и конституционные
законы. Если такое предложение отклонено после 'третьего чтения, вопрос
передается в финансовую комиссию, которая должна дать заключение, не следует ли
установить налог на годичный срок и по прежним ставкам. Такая резолюция (заключение)
передается затем в парламент, и он окончательно решает вопрос.
На практике
принятие конституционных или финансовых законов указанного характера чаще всего
осуществлялось одним парламентом квалифицированным большинством голосов.
Например, законопроекты конституционного характера о выборах президента
Республики нередко принимались парламентом в таком порядке.
Вопрос о
депутатском вознаграждении и различных льготах для депутатов рассматривается
по тем же правилам “срочной процедуры” принятия конституционных законопроектов,
о которых говорилось выше, то есть парламентом одного созыва 2/3 голосов.
Если
законопроект (кроме конституционного) внесен правительством, то он должен быть
рассмотрен на той же сессии и его нельзя откладывать на следующую сессию. Это,
разумеется, не касается того законопроекта, который не был подписан президентом
Республики. В данном случае эдускунта вправе не согласиться с его вето и
перенести законопроект, ею однажды уже принятый, на сессию парламента нового
созыва. Но он не может внести в такой законопроект каких-либо изменений, а
вправе либо его принять целиком, либо отклонить.
Дела,
касающиеся введения нового налога, продления срока действия старого налога,
должны рассматриваться отдельно от государственного бюджета, даже если
соответствующая сумма налога была включена правительством в проект государственного
бюджета.
Государственный
бюджет в Финляндии не считается законом. Это особый документ, который
рассматривается и подписывается президентом Республики по особым правилам
процедуры. После его внесения правительством в парламент он не проходит трех
чтений, что требуется для законопроекта.
Сначала проводится общая
дискуссия на пленарном заседании. Затем законопроект направляется в финансовую
комиссию, которая распределяет отдельные разделы бюджета по соответствующим
комиссиям для получения их предварительного заключения, и по его результатам
она готовит свое заключение для палаты.
Стадию
рассмотрения в Большой комиссии проект государственного бюджета не проходит,
но если в единственном чтении проекта возникают серьезные разногласия по нему,
то палата может принять решение о повторном направлении этого проекта в
финансовую комиссию. Без согласия финансовой комиссии в проект госбюджета не
могут вноситься изменения, что прежде всего связано с необходимостью изыскания
дополнительных источников финансирования в случае внесения предложений о
дополнительных ассигнованиях на те или иные нужды. Но такие же требования
предъявляются и в случае внесения предложений об уменьшении ассигнований
(например, на оборону или содержание государственного аппарата).
После того,
как финансовая комиссия согласилась с предложениями депутатов либо отклонила
их, она вновь передает свое заключение в палату. Когда в таких предложениях
содержатся требования о дополнительных ассигнованиях, именно комиссия обязана
изыскать источники дополнительных ассигнований либо согласовать вопрос с
правительством, чтобы оно указало такие источники.
Затем обсуждение
продолжается. После этого проводится голосование.
Решение по
всем делам принимается только тогда, когда председатель парламента объявляет
обсуждение законченным. По результатам голосования любой депутат вправе
потребовать занесения в протокол пленарного заседания своего особого мнения по
обсуждаемому вопросу. Такое особое мнение не должно быть предметом обсуждения в
палате.
Акт об
эдускунте разрешает председателю парламента отказывать в постановке вопроса,
внесенного в ходе обсуждения, по мотивам его неконституционного характера, а
также по тем мотивам, что предложение противоречит принятому закону или
резолюции парламента. Однако такое решение председательствующего может быть не
одобрено большинством депутатов. Тогда спорный вопрос передается в
конституционную комиссию, мнение которой является окончательным.
Депутату
предоставлено право знакомиться с текстом протокола пленарного заседания и
требовать внесения в него исправлений на том основании, что его выступление
было неверно зафиксировано, он может также просить исключить текст своего
выступления из протокола либо часть его. После проверки протокола депутатами,
выступавшими во время соответствующего пленарного заседания, он должен быть утвержден
палатой.
Отсутствующему
депутату предоставлено право, если он не участвовал в голосовании резолюции
парламента по уважительной причине, включить в протокол указание, что он не
участвовал в голосовании, но не имеет по тексту резолюции никаких замечаний.
Установлено
правило, что бюджет должен быть принят до конца старого бюджетного года. В
Финляндии он совпадает с календарным годом, в то время как в некоторых других
странах он начинается и заканчивается в середине календарного года. Однако если
парламент не успеет принять проект государственного бюджета к этому сроку, правительство
в качестве временной меры может руководствоваться сметами, предусмотренными в
им представленном в парламент проекте. Такие случаи имели место не так уж и
редко.
В течение года
правительство может обращаться в парламент за разрешением на дополнительные
ассигнования. Такие предложения проверяются ревизорами парламента, и палата
учитывает их мнение по данному вопросу. Ревизоры рассматривают и отчет
правительства об исполнении государственного бюджета за прошлый год.
Обсуждение отчета на пленарном заседании проводится по тем же правилам
процедуры, что и принятие бюджета.
Порядок
рассмотрения международных договоров, которые передаются на ратификацию
парламента, различен. Он зависит от того, какие вопросы в нем затрагиваются,
какие обязательства берет на себя государство в связи с исполнением такого
договора. Если вопрос связан с необходимостью внесения изменений в
законодательство, то дело рассматривается по правилам, установленным в
отношении конституционных или простых законопроектов. Но применительно к
изменениям конституционного характера действуют правила процедуры, которые
допускают принятие конституционных изменений в “срочном порядке”. Если в
международном договоре предусматриваются территориальные изменения, то они
также требуют соблюдения порядка принятия конституционного закона, когда такой
договор должен повлечь за собой уменьшение территории страны.
Законопроекты,
внесенные отдельными депутатами (практически парламентскими фракциями), в
случае, если палата не успела их рассмотреть, переносятся на следующую сессию.
Существуют
особые правила подписания решений парламента. Они различны для законопроектов,
для бюджета и для международных договоров.
Как уже
отмечалось, законопроект подписывается президентом республики. Если проект не
будет подписан президентом в течение трех месяцев, то считается, что он его отклонил.
Бюджет в отношении тех предложений, которые были внесены правительством и,
следовательно, одобрены президентом, им не подписывается. Что же касается дополнительных
ассигнований, включенных в бюджет парламентом, то они нуждаются в
президентском одобрении. Он может подписать такие дополнительные ассигнования
сразу, в более позднее время или вообще не подписывать. Эти кредиты в
Финляндии считаются “условными” и без санкции президента во внимание не
принимаются.
Ратифицированные
парламентом международные договоры в последующем подписании президента не
нуждаются. Они вступают в силу на основе резолюции парламента, так как договор
был подписан президентом перед его направлением на ратификацию.
Решения
парламента оформляются в Канцелярии эдускунты под наблюдением Управления
канцелярией во главе с председателем парламента.
Обычно на
весенней и осенней сессии парламента рассматривается более 10 тыс. дел. К ним
относятся законопроекты, бюджет, запросы депутатов, резолюции парламента и
иные дела.
Депутаты
работают в двух зданиях парламента. Дополнительное здание парламента
предназначено для рабочих кабинетов депутатов, приема делегаций депутатами,
лекционного зала и совещательных комнат. В нем же расположены ведомства
омбудсмана, финляндская делегация Северного совета, помещения для
парламентских контролеров и ревизоров. Для работы депутатов в их распоряжении
имеется большая парламентская библиотека с самым современным оборудованием, а
также финская баня с бассейном.
Депутаты имеют
электронную почту и персональные ЭВМ, которые подключены к обширному банку
данных. С 1987 г. проводится учеба парламентариев. Канцелярия парламента с
1929 г. ежегодно переиздает и распространяет среди депутатов “Сборник законов
для депутата” и справочник “Кто есть кто в парламенте”.
ПАРЛАМЕНТ
ВЕЛИКОБРИТАНИИ
Британский
парламент — один из старейших парламентов мира (часто его называют
праматерью” — точнее было бы говорить “праотцом” — парламентов). Он возник в
конце XIII века и с тех пор продолжает функционировать без перерывов на
протяжении всей политической истории страны.
Длительный
эволюционный путь обусловил характерную для высшего представительного органа
страны преемственность. Британский парламент — удивительный пример сочетания
старых и новых форм, их напластований, сосуществования. Эта особенность
находит отражение во многих сторонах его организации и деятельности.
Само понятие
парламент” употребляется здесь в разных смыслах. Когда говорят о парламенте
как верховном законодательном органе, имеют в виду не только обе палаты парламента
палату общин и палату лордов, но и монарха, ибо только единство всех
названных элементов образует в правовом смысле то, что называют парламентом.
Иногда термин “парламент” употребляют для обозначения обеих палат парламента,
но чаще всего под парламентом подразумевают его основную часть — палату общин.
Члены палаты общин именуются “членами парламента”. Правительство несет
ответственность только перед палатой общин, и эта ответственность именуется
парламентской”. Именно палата общин осуществляет то, что называют
парламентским контролем над финансами”.
Своеобразие британского
парламента — весьма современного по самой своей сути учреждения —проявляется и
в той роли, которую в организации его деятельности играют различного рода
церемонии. Пышно и торжественно, с соблюдением старинных ритуалов проходит
ежегодное открытие парламентских сессий. Специальное должностное лицо палаты
лордов — герольдмейстер приглашает членов палаты общин в палату лордов, чтобы
заслушать тронную речь королевы. Должностные лица палат проводят заседания,
облаченные в судейские парики и мантии. Обе палаты имеют свои символы — черный
жезл и булаву. С глубокими историческими традициями связано и само место, где
палаты проводят свои заседания. Вестминстерский дворец, возведенный еще до
норманнского завоевания, в течение длительного времени служил главной
резиденцией королей. В 1941 г. помещение, где заседала палата общин, было
разрушено немецкой бомбой. Позднее его восстановили в прежних размерах, хотя мест
на депутатских скамьях не хватало для всех членов палаты.
Особенностью
британского парламента является то, что
он функционирует в уникальных условиях отсутствия в стране писаной конституции.
Некоторые правила, относящиеся к его организации и деятельности, содержатся в
обычных законах страны (их очень мало), другие — в неписаных нормах
конституции, конституционных соглашениях. Положение парламента в
конституционной системе определяется двумя фундаментальными принципами —
парламентского верховенства и парламентарного (ответственного) правления.
Реальное же функционирование всего парламентского механизма основано на
существовании в стране двухпартийной системы. Под ее влиянием находится вся
организация избирательного процесса — начиная от выдвижения кандидатов,
деления страны на избирательные округа и кончая способом подсчета голосов
избирателей. Она оказывает определяющее воздействие на внутреннюю организацию
и деятельность парламента. Под ее влиянием сложились наиболее существенные
конституционные соглашения, обусловливающие весь комплекс отношений между
парламентом и правительством.
При
двухпартийной системе обе партии попеременно сменяются у власти. В таких
условиях правительство, как правило, располагает поддержкой большинства в
палате общин, и это дает ему весьма сильные позиции в парламенте. Фактором
усиления роли правительства стало также необычайное возрастание значения в
государственном управлении постоянного, профессионального чиновничества. Оба
названных фактора содействовали вытеснению классической модели
парламентарного правления, названной “вестминстерской” (по месту расположения
парламента), новой — “моделью Уайтхолла”, названной так по месту расположения
правительства.
Процесс
перемещения центра власти от парламента к правительству весьма остро поставил
вопрос о самом предназначении представительного органа, его реальном положении
в конституционной системе. В последние два десятилетия в Англии были проведены
серьезные реформы, общий смысл которых сводился к тому, чтобы повысить эффективность
деятельности парламента, обеспечить парламентариям более широкие возможности
для участия в осуществлении основных функций представительного органа. Была
реорганизована система парламентских комитетов, создана должность омбудсмена,
приняты меры по повышению профессионализма депутатов и пр. При этом “праотец”
парламентов изучал и осваивал новый опыт других стран и часто заимствовал ту
практику, которую считал для себя выгодной и полезной (американская система
комитетов по расследованию деятельности министерств, институт уполномоченного
по контролю за недолжными действиями государственных органов и должностных лиц
и пр.).
Британский
парламент — чрезвычайно активное представительное учреждение. Он имеет
длительные политические традиции и накопил богатый опыт ведения публичных
дебатов и дискуссий. Его действительная роль определяется не столько формально
принадлежащими ему полномочиями, сколько реальным положением в качестве форума,
на котором публично и гласно обсуждаются вопросы внутренней и внешней
политики, важные общественные и политические дела, волнующие население страны.
Эта роль парламента со всей очевидностью обнаруживается в моменты острых
политических и социальных кризисов, когда он становится центром политических
дискуссий, фокусом всей политической жизни. Парламент способен влиять на ход
событий, общественное мнение, политику правительства.
ПАЛАТА ОБЩИН;
ФОРМИРОВАНИЕ И СОСТАВ ЧЛЕНОВ
Порядок формирования
Одна из
важнейших особенностей парламента (собственно, его основной части — палаты
общин) — выборность. Это единственный выборный центральный орган
государственной власти в стране.
Правила,
определяющие проведение выборов, имеют чрезвычайно большое значение для
политической жизни страны. В конце концов именно в процессе парламентских
выборов решается вопрос о том, какая из двух главных партий, составляющих
двухпартийную систему, будет править страной. Обычно основные правила,
относящиеся к избирательной системе, содержатся в конституции. В Великобритании
порядок проведения выборов определяется парламентским законодательством.
Парламентские
выборы здесь имеют глубокие исторические корни и традиции, и нормы
избирательного права складывались в ходе длительной эволюции. Другая
особенность избирательного права и избирательной системы заключается в их
тесной связи с политическими партиями, составляющими двухпартийную систему.
Активное избирательное право. Палата общин в составе 650
членов избирается сроком на пять лет.
Право участия
в голосовании принадлежит всем британским гражданам, достигшим 18-летнего
возраста. Закон предоставляет также право участвовать в парламентских выборах
гражданам Ирландской республики и всем гражданам Содружества, проживающим в
Великобритании. Однако одного этого недостаточно, чтобы принимать участие в
голосовании. Для этого необходимо проживать в избирательном округе на момент
определенной даты, установленной для составления регистрационного списка (10
октября), и быть внесенным в регистрационный список.
Регистрация — необходимое
условие для осуществления права голоса. Список составляется ежегодно чиновником
местного совета по регистрации на основании данных, сообщаемых
домовладельцами. Он заполняется каждый год к 10 октября. К 29 ноября временный
список вывешивается для всеобщего обозрения в публичной библиотеке или на
каком-либо публичном здании. Гражданин может возразить против включения или
исключения его имени из списка до 16 декабря. Регистрационный чиновник обязан
выслушать возражения и вынести решение. Соответственно он может исправить
список. На его решение может быть принесена жалоба в суд графства с последующим
обжалованием в Апелляционный суд. Список вступает в силу 16 февраля. Он
является действительным для любых выборов, которые проводятся в течение
следующих 12 месяцев.
Военнослужащие,
должностные лица государства и должностные лица Британского совета,
находящиеся за границей, их супруги, проживающие за границей вместе с ними, и
моряки торгового флота рассматриваются как лица, проживающие в избирательном
округе поскольку они являлись бы таковыми, если бы не их служба в другом месте.
С 1985 г.
право участвовать в парламентских выборах предоставлено британским гражданам,
проживающим за границей на дату, установленную для составления регистрационного
списка, и подавшим соответствующее заявление. Они имеют право голосовать в том
избирательном округе, где были прежде зарегистрированы. Это право продолжает
действовать в течение пяти лет после того, как британский гражданин перестал
проживать в Великобритании.
Существует голосование
по почте и по доверенности. Это право предоставляется больным; тем, кто
проживает за границей или находится там в отпуске; а также гражданам, место
работы которых находится далеко от их дома.
Не могут
принимать участия в выборах: 1) иностранцы (aliens); 2) лица, не достигшие
18-летнего возраста к моменту выборов; 3) душевнобольные; 4) пэры и пэрессы
(за исключением пэров Ирландии); 5) лица, осужденные за тяжкие уголовные
преступления (в течение срока содержания под стражей); 6) лица, осужденные за
совершение правонарушений, входящих в категорию “бесчестных и незаконных приемов
на выборах”.
Пассивное избирательное право. В английском праве отсутствует
перечень основных условий, которым должен отвечать член палаты общин. Имеется
перечень условий, лишающих права быть членом палаты общин, а следовательно,
и кандидатом на выборах.
Соответствующие нормы содержатся в парламентских законах и нормах общего
права.
Пассивным
избирательным правом наделен любой британский гражданин, достигший 21 года. Членами
палаты общин не могут быть иностранцы (это не относится к гражданам
Ирландской республики). Лишены права быть членами палаты общин лица, занимающие
некоторые государственные должности. К их числу принадлежат профессиональные
оплачиваемые судьи высших и низших судов (судьи Высокого суда, окружные судьи,
оплачиваемые магистраты). Установленное законом правило не относится к
неоплачиваемым магистратам. Не могут быть членами палаты общин гражданские
служащие, то есть профессиональные кадровые служащие министерств и центральных
ведомств. Сюда же включаются лица, находящиеся на дипломатической службе.
Гражданский служащий, желающий выдвинуть свою кандидатуру на парламентских
выборах, должен подать в отставку еще до выдвижения кандидатуры (это правило
предусмотрено специальным правительственным постановлением о выдвижении
гражданскими служащими кандидатур на парламентских выборах). Исключаются из
числа членов палаты общин лица, находящиеся на службе в вооруженных силах. Это
правило не относится к офицерам вооруженных сил, находящимся в отставке.
Военнослужащие (так же как и гражданские служащие) должны подать в отставку
прежде, чем стать кандидатами на парламентских выборах.
Принцип
несовместимости распространяется на лиц, занимающих должности в целом ряде
других государственных учреждений. Перечень должностей содержится в
специальном приложении к закону. Поправки к нему производятся правительственными
постановлениями, подлежащими одобрению палаты общин. Предусмотренные правилами
исключения распространяются на руководителей публичных корпораций (Би-Би-Си,
Независимое телевизионное управление (НТУ), управления национализованной
промышленности), клерков местных советов, членов административных трибуналов и
пр. В обоснование существующих ограничений приводится тот довод, что пребывание
на указанных должностях требует политической беспристрастности, судейской
сдержанности и иных качеств, несовместимых с членством в палате общин.
Некоторые
ограничения пассивного избирательного права предусмотрены законами, принятыми в
прошлом веке и действующими до сих пор. В частности, лишаются права быть
членами палаты общин представители духовенства английской, шотландской,
ирландской и римской католической церквей. Общее право лишает возможности
членства в палате общин пэров и пэресс (за исключением пэров Ирландии,
которые не могут быть членами палаты лордов).
Ограничения
распространяются также на лиц, отбывающих срок наказания за государственную
измену; банкротов; лиц, страдающих некоторыми тяжелыми психическими заболеваниями;
лиц, признанных виновными в применении “бесчестных и незаконных приемов на
выборах”. В последнем случае срок лишения права быть членом палаты общин может
составлять 5—10 лет в зависимости от нарушений, допущенных на выборах. Лишение
права может касаться отдельного избирательного округа или быть универсальным.
В случае
избрания в палату общин лица, не отвечающего требованиям, предъявляемым к
членам палаты, выборы объявляются недействительными, а место — вакантным.
Назначаются новые выборы. Правда, палата общин может издать постановление о
том, что дисквалификация, существовавшая в тот момент, не принимается во
внимание, если препятствия к занятию места в палате устранены (например,
избранный депутат ушел в отставку с должности). В этом случае новые выборы
становятся ненужными.
Правом решать
вопрос, отвечает ли лицо требованиям закона об условиях членства в палате
общин, наделен также Судебный комитет Тайного совета. Любое лицо вправе обратиться
в эту инстанцию за получением соответствующего решения, но при этом оно должно
нести судебные издержки по ведению процесса. Споры о дисквалификации довольно
редки.
Организация парламентских выборов. Общие выборы в стране
проводятся после досрочного роспуска парламента или истечения максимального
срока его полномочий. Практически, однако, срок полномочий ни одного из
парламенте послевоенных созывов не достигал пяти лет. Средняя продолжительность
полномочий парламента одного созыва равнялась трем-четырем годам.
Соответственно и средний промежуток между двумя выборами исчислялся этим
сроком. Дело в том, что вопрос о роспуске парламента решается
премьер-министром. Вполне естественно, что он выбирает для этого момент,
наиболее благоприятный для руководимой им партии с точки зрения ее шансов на
выборах.
Помимо общих
выборов в палату общин, проводящихся одновременно на территории всей страны,
возможны так называемые “промежуточные” (или дополнительные) выборы, которые
проводятся в отдельных избирательных округах в связи с вакансией, открывшейся в
результате смерти или отставки депутата от данного округа.
В отличие от
других государств Западной Европы, в Англии не существует каких-либо
специальных центральных органов по проведению выборов. Нет их и в избирательных
округах. Общее руководство организацией выборов в масштабе всей страны
осуществляет министерство внутренних дел, а в избирательных округах — чиновник
по выборам (в этом качестве выступают шерифы графств и председатели местных
советов). После получения предписания о проведении выборов и извещения
избирателей об их времени чиновник по выборам передает свои полномочия
чиновнику по регистрации. В качестве последнего выступает клерк местного
совета.
Избирательная
кампания начинается вручением приказа о выборах чиновникам по выборам. Изданию
приказа предшествует сложная правовая процедура. О предстоящем очередном или
внеочередном роспуске парламента и новых выборах объявляется за 10 дней до
даты роспуска, о чем издается королевская прокламация, в которой указана дата
созыва нового парламента. Согласно парламентским правилам о выборах, созыв
нового парламента должен быть произведен по истечении 20 дней после роспуска
старого. Это значит, что выборы, как правило, должны состояться примерно через
30 дней после объявления премьер-министром о предстоящем роспуске парламента.
Деление страны на избирательные округа. С целью проведения выборов в
палату общин страна разделена на 650 избирательных округов. Из 650 членов
палаты общин 523 избираются от Англии, 72 — от Шотландии, 38 — от Уэльса, 17—от
Северной Ирландии.
Впервые вопрос об
установлении принципа математического равенства избирательных округов был
поставлен в 1918 г., а первый закон о перераспределении мест в палате общин был
принят в 1949 г. С тех пор он неоднократно подвергался изменениям. Ныне
принципы деления страны на избирательные округа и соответственно распределения
мест в палате общин определяются Законом о перераспределении мест в палате
общин 1983 г.
Пересмотром
границ избирательных округов занимаются учрежденные на основе названных законов
постоянно действующие комиссии по пересмотру границ избирательных округов
(соответственно по одной для Англии, Шотландии, Уэльса и Северной Ирландии). Не
менее чем один раз в 10 лет комиссии должны представлять министру внутренних
дел доклады, либо рекомендующие корректировку, либо обосновывающие
целесообразность сохранения существующих избирательных округов. Министр должен
представить соответствующий доклад парламенту. Правила работы комиссий
установлены законом.
Не все
избирательные округа оказываются равными. Имеются округа, насчитывающие около
100 тыс. избирателей, и округа с числом избирателей, равным 22 тыс.
Выдвижение кандидатов. В Великобритании не существует
какого-либо ограничения числа кандидатов, которые могут быть выставлены в
избирательном округе. Стадия выдвижения (номинации) кандидатов чрезвычайно
проста. Кандидат должен представить чиновнику по выборам так называемый
документ о номинации”. Этот документ заполняется кандидатом и подписывается
десятью гражданами. Требуется также вручить чиновнику по выборам заявление о
согласии на номинацию и внести избирательный залог. Документ вручается в
течение определенного срока: с 10 ч утра до 15 ч дня, следующего за
опубликованием уведомления о выборах, но не позднее, чем через восемь дней
после издания прокламации о созыве нового парламента.
Кандидат
должен уплатить избирательный залог, сумма которого в 1985 г. была увеличена со
150 фунтов стерлингов до 500. В случае, если кандидат соберет менее 5% голосов
избирателей, внесенный им залог пропадает.
До 1969 г.
кандидаты выдвигались без какого бы то ни было указания на их партийную
принадлежность. Закон о народном представительстве 1969 г. ввел положение о
том, что в заявлении о номинации может сообщаться, по желанию кандидата,
описание его политической принадлежности, не превышающее шести слов.
Практически
кандидаты выдвигаются политическими партиями. Отбор кандидатов осуществляется
партийными организациями в избирательных округах, обычно в сотрудничестве с
центральными органами партий. Кандидат подбирается из претендентов,
предварительно одобренных центральным руководством из внесенных в
соответствующий список.
На
парламентских выборах выдвигается в среднем 2300— 2500 кандидатов. Из 2325
кандидатов, выдвинутых на парламентских выборах 1987 г., 82% представляли
четыре партии (консервативную, лейбористскую, партию Альянса, Шотландскую
национальную партию).
Кандидат,
выдвинутый в установленном порядке, вправе назначить так называемого агента по
выборам (он сам может выступать в этом качестве).
Процедура голосования и подсчета голосов. В парламентских выборах
участвует довольно высокий процент избирателей (70—80% от общего числа
избирательного корпуса). Это существенно отличает парламентские выборы от местных,
где обычно участвует не более 40—50% избирателей, а в некоторых случаях — 30%).
Выборы
проводятся повсеместно в установленное время (с 7 ч утра до 21 ч). Место для
голосования определяется администрацией графств и городов.
Голосование
производится путем подачи бюллетеня, результат определяется при подсчете
голосов, отданных каждому кандидату. До начала голосования председатель избирательного
участка обязан показать присутствующим, что урны для голосования пусты, а затем
опечатать урну. После этого начинается голосование.
В день выборов
избиратель обязан лично явиться в соответствующий избирательный участок в
своем избирательном округе, где ему вручается избирательный бюллетень. Исключение
составляют так называемые “отсутствующие избиратели”, подавшие заявление о
том, чтобы их считали таковыми. Это относится к тем избирателям, которые в
силу характера их работы, либо по причине физической неспособности, либо
соблюдения религиозного обряда не могут явиться лично для участия в выборах.
Такие избиратели голосуют по почте или по доверенности.
Бюллетень должен содержать
фамилии всех кандидатов, перечисленные по алфавиту, данные об их
местожительстве, а также — по желанию кандидата — сведения о его партийной
принадлежности.
Избиратель,
получив бюллетень, входит в кабину для голосования, делает отметку рядом с
именем одного из кандидатов, сворачивает избирательный бюллетень и бросает его
в урну для голосования.
По окончании голосования все
урны передаются в центральный участок по подсчету голосов в избирательном округе.
Подсчет голосов производится в присутствии агентов по подсчету голосов.
Обычно в
округе бывает три-четыре кандидатуры. Определение
результатов выборов. Выборы проводятся по мажоритарной системе
относительного большинства (ее именуют иногда системой первого, оказавшегося
избранным). Этот метод основан на избрании одного кандидата от округа.
Избранным считается кандидат, собравший большее число голосов избирателей по
сравнению с каждым из других кандидатов. Важно подчеркнуть, что при этой
системе избиратель имеет право голосовать только за одного кандидата из тех,
фамилии которых внесены в избирательный бюллетень. Кандидат может и не собрать
абсолютного большинства голосов, но он имеет большинство по отношению к
другому или другим кандидатам в избирательном округе.
Не существует
требования о получении кандидатом минимального процента всех голосов
избирателей. Если кандидаты получили одинаковое число голосов, то чиновник по
выборам решает вопрос о победившем кандидате путем проведения жеребьевки.
Кандидат, на которого пал жребий, имеет дополнительный голос.
Метод
относительного большинства в условиях двухпартийной системы приводит к
нарушению соотношения между числом голосов, поданных за кандидатов партии по
стране, и числом мест, полученных ею в палате общин. Он оказывается также
весьма неблагоприятным для кандидатов третьих партий.
Законодательное регулирование ведения избирательной кампании. Законодательство в Англии
детально регулирует поведение кандидатов и их сторонников на выборах. Закон
наделяет кандидата определенными правами с тем, чтобы обеспечить равные шансы
для кандидатов на выборах. В нем особо оговариваются определенные права кандидата
(посылать бесплатно предвыборные обращения каждому избирателю, снимать
помещения муниципальных школ для проведения предвыборных собраний и пр.).
Вместе с тем
закон предусматривает различные виды правонарушений, связанных с ведением
избирательной кампании и объединяемых понятием “бесчестных и незаконных
приемов на выборах”. Бесчестные приемы включают: подкуп, вознаграждение
избирателей путем устройства для них обедов, развлечений; влияние, оказываемое
с помощью силы, угроз, принуждения; подтасовку избирателей; ложное утверждение
об избирательных расходах; оплату избирательных расходов без разрешения кандидата
или его агента. Закон запрещает расходы кандидата на проведение публичных
собраний, издание рекламных объявлений или на использование каких-либо иных
возможностей с целью изложения взглядов перед избирателями, если это сделано
без разрешения кандидата или его агента по выборам. Незаконными приемами
считаются действия, которые сами по себе не составляют наказуемого деяния, но
нарушают предписания закона о выборах. К их числу относятся: преднамеренное
превышение размеров избирательных расходов, установленных законами; уплата
вознаграждения за доставку избирателей к месту голосования; уплата избирателю
за демонстрацию плакатов; использование передатчиков за пределами страны с
целью оказания воздействия на выборы. Суд вправе объявить выборы
недействительными, если кандидат признан виновным в применении бесчестных или
незаконных приемов на выборах.
Расходы по
составлению списков избирателей и на оплату должностных лиц по проведению
выборов оплачиваются государством из средств бюджета. Что же касается
избирательных расходов кандидатов, то все эти вопросы детально регулируются
законом. Предусматривается, что расходы на выборах должны производиться лично
самим кандидатом либо через агента по выборам. Взносы, сделанные в пользу
кандидата, должны вноситься либо непосредственно кандидату, либо его агенту.
Никому не разрешается тратить деньги от имени кандидата 'без письменного
одобрения кандидата или агента. Кроме того, закон запрещает некоторые расходы
кандидата на выборах (уплата лицам, ведущим подсчет голосов; оплата духовых
оркестров, флагов, лозунгов и пр.).
Закон
устанавливает максимальную сумму расходов кандидата на выборах — 3370 фунтов
стерлингов плюс 3 фунта 8 пенсов за каждого избирателя в избирательном округе
графства, и 2 фунта 9 пенсов за каждого избирателя в городском округе. Лимит
относится лишь к расходам кандидатов в отдельных округах и лишь в период
официальной избирательной кампании.
В
Великобритании не существует системы государственных выплат в поддержку
политических партий, как в некоторых других западных странах (ФРГ, Швеция,
Финляндия). С 1975 г. применяется система государственных выплат для поддержки
оппозиционных партий в парламенте. Денежные средства выплачиваются из расчета
1500 фунтов стерлингов на каждое место, полученное на предыдущих общих выборах
плюс 3 фунта на каждые 200 голосов, поданных за партию на этих выборах.
В период между
выборами и в ходе избирательной кампании Британская радиовещательная
корпорация (Би-би-си) и Независимое телевизионное управление (НТУ) выделяют
время для проведения так называемых “партийных политических передач”.
Распределение времени между партиями достигается путем соглашения между
Би-би-си и НТУ и руководством основных партий. Специальное время выделяется
для ведения таких передач во время выборов.
В
законодательном порядке установлена процедура оспаривания выборов. В течение 21
дня с момента голосования избиратель, зарегистрированный в округе, либо кандидат,
потерпевший там поражение, либо любое другое лицо, выдвинутое в качестве
кандидата, могут сделать заявление о том, что выборы были проведены не должным
образом. Заявление может касаться неправильного поведения на выборах
должностных лиц; вопроса о соответствии кандидата, получившего большинство на
выборах, требованиям закона о членстве в палате общин; совершения правонарушений
на выборах (например, производства избирательных расходов без разрешения
кандидата или его агента по выборам).
В случае
принесения такой жалобы назначается суд по выборам, состоящий из двух судей
Высшего (Высокого) суда. Суд по выборам обладает широким кругом полномочий,
включая право распорядиться о пересчете голосов или проверке правильности
выборов. Суд решает вопрос о том, было ли лицо, выборы которого оспариваются,
выбрано надлежащим образом и не имеется ли доказательств о применении на
выборах бесчестных или незаконных приемов. Если суд найдет, что кандидат не
отвечает требованиям закона о членстве в палате общин, то он вправе (если
сочтет, что причина несоответствия была известна избирателям) объявить голоса,
поданные за кандидата, недействительными, а избранным — кандидата, занявшего
второе место. Суд вправе признать выборы недействительными и потребовать
проведения новых выборов, если выборы по существу не были проведены в
соответствии с законом либо если имелись какие-либо иные нарушения, повлиявшие
на исход выборов. На практике предусмотренная законом процедура оспаривания
парламентских выборов не применяется (последний такой случай был в 1923 г.).
Чаще обжалование результатов выборов встречается на местных выборах.
Партийный состав палаты .
По своему
социальному составу большинство парламентариев — лица, принадлежащие к так
называемому “среднему классу” (в парламенте созыва 1983 г. их было среди консерваторов
95%, лейбористов — 60%). В основном это представители таких профессий, как
юристы, преподаватели высших учебных заведений, учителя. Среди депутатов-консерваторов
довольно велик процент бизнесменов (37—46 % в парламентах созывов 1945—1974
гг.). В 80-х гг. их число сократилось. Что касается выходцев из рабочего
класса, то в консервативной партии их число не превышает 1%, в лейбористской
партии их 12—18%. Большинство парламентариев (около 80%) имеют высшее
образование. По своему возрастному составу большинство парламентариев
находится в возрастной группе 30—60-летних (не более 2% — лица 21— 30 лет,
около 14% — свыше 60 лет). В палате общин 42 депутата — женщины.
Главный фактор, оказывающий
влияние на состав депутатов, — то, что все 650 членов палаты (за исключением
спикера) представляют политические партии. В палате общин, образованной после
выборов 1987 г., 375 депутатов — от консервативной партии, 229 — от
лейбористской, 17 — от либеральной, 5 — от социал-демократической, 24 — от
других партий (Ольстерские националисты, Шинн Фейн, Шотландская национальная
партия).
Партийная
структура — основа всей организации и деятельности палаты общин. Две главные
партии образуют официально признанные стороны в палате общин — правительственное
большинство и “официальную оппозицию Ее величества”. Партия, победившая на
выборах, располагает большинством и в силу этого формирует правительство. Лидер
этой партии становится премьер-министром. Сторонники победившей партии образуют
в палате правительственное большинство. Партия, вторая по количеству мест,
становится официальной оппозицией, а ее лидер — лидером оппозиции. Должность
лидера оппозиции получила законодательное закрепление в 1937 г., когда ему
было назначено жалованье в размере 2 тыс. фунтов стерлингов в год (в настоящее
время он получает 48148 фунтов). Для оппозиции характерно состояние готовности
принять власть от правительственного большинства. Лидер оппозиции формирует из
руководящих членов фракции “теневой кабинет” и назначает “министров-теней”, которым
поручается выступать в парламенте по определенным вопросам
государственной политики.
Даже само
расположение депутатов в палате общин отражает ее разделение на
правительственное большинство и партию официальной оппозиции. Справа от спикера
расположены скамьи правительственного большинства; слева — оппозиции. Члены
палаты — министры сидят на передних скамьях, а руководители оппозиции —
напротив них. Соответственно их называют “переднескамеечниками”, и
задне-скамеечниками”.
Отношения
между партиями в палате общин подчиняются некоторому неписаному кодексу, или
правилам “честной игры” (“fair play”). Правительство, руководящее большинством,
должно действовать в соответствии с принципом ответственного правления.
Оппозиция должна быть ответственной и конструктивной.
Постоянным
правилам и иным правилам парламентской процедуры едва ли знакомы такие понятия,
как “партии” или “фракции”, но вся организация и деятельность палаты строится в
соответствии с партийным делением палаты.
Партийные фракции — базовые
единицы в палате общин. Они именуются парламентскими партиями. Термин “партия”
означает, что фракции в палате общин являются независимыми, автономными
образованиями и не связаны в своей деятельности решениями и предписаниями
партийных организаций вне парламента.
Лидер партия
является также лидером парламентской фракции, что подтверждает значение,
которое придается партиями парламентской деятельности.
Лидер
консервативной партии избирается членами парламентской фракции после
консультации с пэрами-консерваторами и партией вне парламента. Проводятся
собрания рядовых членов фракции, имеющие форму так называемого “Комитета 1922
года”. На заседаниях, созываемых еженедельно, обсуждаются текущие дела,
которые предполагается внести на обсуждение палаты общин. “Комитет 1922 года” —
средство связи лидера и рядовых членов.
Начиная с 1980
г. в выборах лидера лейбористской партии и его заместителя принимают участие не
только члены парламентской партии, но и представители тред-юнионистов и местных
партийных организаций. Когда партия находится в оппозиции, члены парламентской
фракции избирают так называемый “парламентский комитет” (по существу, это и
есть “теневой кабинет”). Проводятся регулярные заседания всех членов фракции.
Каждая
парламентская фракция имеет в палате свои партийные комитеты. Их организация и
деятельность не регулируются какими-либо документами, а определяются нормами,
сложившимися в ходе деятельности фракций. Не существует определенного и строго
установленного состава членов. На заседании может присутствовать любой член
фракции, по каким-либо причинам заинтересованный в его работе.
Партийные
фракции имеют особых должностных лиц в палате, роль которых чрезвычайно велика
в организации всего хода парламентского производства. Это парламентские
организаторы партий, официально именуемые “кнутами”. Должность “кнута” не
предусмотрена правилами парламентской процедуры. Она появилась в ходе эволюции
партийной организации в палате общин.
В
консервативной партии “кнуты” назначаются лидером партии; в лейбористской —
избираются собранием парламентской фракции путем тайного голосования.
Правительственное
большинство имеет главного “кнута” правительства, его заместителей и младших
кнутов”. “Кнуты” правительства являются министрами и получают жалованье из
государственной казны. Оппозиция имеет главного “кнута”, его заместителей и
помощников.
Главная
обязанность “кнутов” — налаживать сотрудничество фракций так, чтобы она шла
без эксцессов и неожиданностей, при взаимной координации деятельности. Главный
кнут” правительства должен также следить за тем, чтобы все намеченные
правительством к рассмотрению законопроекты прошли через палату к концу
сессии. “Кнуты” правительства и оппозиции находятся в тесном контакте друг с
другом и образуют те обычные каналы, через которые достигается компромиссное
урегулирование спорных вопросов между правительством и оппозицией. Консультации
между “кнутами” правительства и оппозиции стали обычной практикой, хотя они
нигде не регламентированы.
Кнуты”
обеспечивают присутствие сторонников своих партий на заседаниях палаты и
соответственно поддержку политики правительства или оппозиции. С этой целью им
предоставлен целый ряд полномочий по отношению к депутатам. “Кнуты” следят за
соблюдением партийной дисциплины. Ни один депутат не вправе покинуть заседание
палаты, не посоветовавшись с “кнутом”. Если какой-либо депутат не может по
каким-либо причинам присутствовать на заседании палаты, он обязан уведомить об
этом “кнута” своей партии. Последний, в свою очередь, договаривается с “кнутом”
другой партии так, чтобы не нарушалось равновесие между партиями в палате общин
и число отсутствующих в правительственной партии соответствовало числу
отсутствующих депутатов официальной оппозиции.
Главный “кнут”
правительства занимает должность парламентского секретаря министерства
финансов, хотя он не имеет ничего общего с финансовыми делами. Правящая
консервативная партия имеет 14 “кнутов” в палате, лейбористская оппозиция —
11. Остальные партии оппозиции — по одному (жалованье получают только “кнуты”
правительственной партии, три “кнута” официальной оппозиции; остальные “кнуты”
оппозиционных партий не оплачиваются) .
Способом
согласования деятельности партийных сторонников служит документ, который также
именуется “кнутом”. Этот документ посылается членам соответствующей фракции
еженедельно. В нем содержится перечень дел, стоящих в повестке дня заседания
палаты на следующую неделю. Каждый вопрос в “кнуте” в зависимости от того
значения, которое ему придает партийное руководство, подчеркивается. Если
вопрос повестки дня подчеркнут одной чертой, то это означает, что он не носит
спорного характера и по нему не ожидается голосования; двумя чертами —
возможна постановка на голосование; тремя чертами — вопрос исключительно
важен, по нему определенно будет голосование и потому присутствие члена фракции
обязательно. Член фракции, получивший документ, должен согласовать свои планы
с содержащимися в нем предписаниями. При наличии трех линий член фракции обязан
присутствовать, а в случае отсутствия дать удовлетворительное объяснение
(болезнь, договоренность с “кнутом” и пр.).
Вручение “кнута” означает,
что партийное руководство во фракции признает получателя членом фракции. Если
же партийное руководство считает, что деятельность члена фракции не согласуется
с предписаниями “кнута”, то документ больше не посылается депутату. Почти в
90% случаев голосование проводится в соответствии с партийным делением
палаты. В редких, заранее оговариваемых руководством фракций случаях в палате
объявляется свободное голосование и депутаты голосуют по собственному усмотрению,
вне зависимости от партийной принадлежности (по таким вопросам, как отмена
смертной казни, разрешение или запрещение абортов и др.). Случается, что
депутаты голосуют и против партийных установок. В парламентской практике это
довольно частое явление. Но в принципе от члена фракции ждут, что он будет
поддерживать партийную фракцию в качестве представителя либо правительственного
большинства, либо — оппозиционной партии. Депутат, отклоняющийся от партийной
линии, может быть не выдвинут на следующих выборах, что фактически равносильно
утрате места в парламенте.
ПАРЛАМЕНТСКАЯ ПРОЦЕДУРА И ВНУТРЕННЯЯ
ОРГАНИЗАЦИЯ ПАЛАТЫ ОБЩИН
Правила
парламентской процедуры
В отличие от
большинства западноевропейских стран в Англии нет единого писаного документа
(регламента) либо закона, в котором были бы зафиксированы основные принципы
внутренней организации палаты общин. Это не значит, что британский парламент
не руководствуется в своей деятельности никакими правилами. Напротив, вопросам
процедуры придается чрезвычайно большое значение в парламентском производстве.
Это означает лишь, что правила процедуры не кодифицированы и содержатся не в
одном документе, а в различных источниках (“практика” парламента, постоянные
и сессионные правила, решения спикера, законы) .
Основной
источник парламентской процедуры в настоящее время — постоянные правила. Они
принимаются, изменяются и отменяются палатой в обычном порядке. Их действие
продолжается и после окончания сессии, на которой они были приняты. Действие
постоянного правила может быть приостановлено палатой в любой момент в порядке
обычного голосования простым большинством голосов.
Помимо
постоянных палата принимает сессионные правила, срок действия которых ограничен
временем сессии, на которой они были приняты. Цель сессионных правил обычно
состоит в том, чтобы предоставить преимущество какому-либо делу, подлежащему
обсуждению и решению на данной сессии. Палата может также принять правило ad
hoc в связи с рассмотрением какого-либо отдельного дела.
Решения
спикера образуют современную прецедентную форму установления правил
парламентской процедуры. Обычно эти решения выносятся в порядке толкования спикером
уже существующих правил. Вследствие противоречивости норм процедуры это право
имеет огромное значение. Право спикера создавать новые правила парламентской
процедуры является дискреционным.
Авторитетным
сборником правил парламентской процедуры является “Трактат Эрскина Мэя о
праве, производстве и обычаях парламента” (сокращенно его называют “Эрскин
Мэй”). Систематическое издание правил началось в прошлом веке, и с тех пор
работа выдержала 20 изданий. Редакторы сборника — клерки палаты общин.
Организация парламентских сессий и заседаний палаты
общин.
Созыв и роспуск парламента являются прерогативой главы государства и
производятся путем издания королевской прокламации. Эти полномочия
осуществляются королевой по совету премьер-министра.
Срок
полномочий парламента одного созыва равен пяти годам. Парламент может быть
распущен досрочно. Парламентские сессии созываются ежегодно.
Сессия
парламента начинается осенью (обычно в конце октября или начале ноября) и
продолжается почти круглый год. В течение сессии до летних каникул парламент
прерывает заседания в связи с рождеством, пасхой и троицей. В августе сессия
прерывается на летние каникулы. Число дней, которое палата заседает в течение
одной сессии, неодинаково (в среднем — 160—190 дней). Заседания палаты происходят
ежедневно, кроме субботы и воскресенья.
Заседания
палаты общин, как правило, являются открытыми. Однако спикер вправе отдать
распоряжение о выводе посторонних, и в этом случае заседание идет при закрытых
дверях.
Иногда
заседание палаты общин принимает форму так называемого “заседания комитета всей
палаты”. Палата выносит решение о преобразовании себя в комитет для рассмотрения
какого-либо конкретного билля. Обычно комитет всей палаты рассматривает либо
самые важные, имеющие конституционный характер законопроекты, либо те из них,
которые не имеют спорного характера и которые палата не считает нужным
направлять в постоянные комитеты. Правила процедуры в комитете не столь
жесткие, как в палате. Здесь, например, не действует правило, запрещающее члену
палаты общин выступать более одного раза. В конце заседания комитет утверждает
отчет, представляемый палате, и вновь преобразуется в палату.
Язык
парламентского производства — английский, и выступления на других языках не
допускаются.
Стенографический
отчет о заседаниях палаты публикуется с 1803 г. в официальных сборниках
Парламентские дебаты. Официальный отчет (Ханзард)” (имя первого издателя).
Ныне отчеты составляются персоналом палаты, но старое название “Ханзард”
сохранилось и стало официальным. В стенограмме допускается лишь редакционная
правка, но не исправления по существу. В “Ханзарде” публикуются не только
стенограммы заседаний палат, но и постоянных комитетов. Отдельные отчеты
публикуются для палаты общин и палаты лордов.
Деятельность
парламента широко освещается прессой. Существует так называемая “галерея
прессы”, в которую входят парламентские корреспонденты газет. Сложилась особая
система журналистского “лобби”. В него включено около 100 журналистов (их
список составляется одним из клерков палаты по поручению спикера).
Входящие в
лобби” журналисты имеют право доступа в холл для членов палаты, расположенный
возле зала ее заседаний (так называемое “лобби членов палаты”), куда обычная
публика не допускается. Здесь происходят неофициальные встречи с членами
палаты и министрами. Члены журналистского “лобби” систематически получают
брифинги от помощников премьер-министра по связи с прессой. Они присутствуют
на брифингах лидера палаты общин, лидера оппозиции, получают копии
подготавливаемых правительством документов до их публикации и пр.
В прессе
печатаются отчеты о заседаниях не только палат парламента, но и специальных
комитетов, создаваемых для рассмотрения отдельных вопросов. С 1978 г.
проводятся постоянные радиопередачи с заседаний палат и комитетов. Ведутся
прямые телевизионные передачи (палата лордов начала их в 1968 г., палата общин
в ноябре 1989 г.).
Основные категории дел и порядок их рассмотрения. Правительство контролирует
распорядок работы палаты общин. План каждой будущей сессии разрабатывается премьер-министром
в сотрудничестве с кабинетом. Более детально он дорабатывается главным
кнутом” правительства и лидером палаты общин.
Все дела,
рассматриваемые палатой, подразделены правилами процедуры на несколько
категорий. С этой классификацией связана жесткая регламентация времени,
определяющая порядок рассмотрения дел. Каждое дело может быть внесено и
рассмотрено в строго определенное время.
Каждое
заседание начинается с “часа вопросов”, в течение которого депутаты задают
вопросы министрам. Основная повестка дня состоит в обсуждении биллей и предложений.
Билли и предложения, вносимые министрами от имени правительства, относятся к
категории правительств венных дел. Билли и предложения, вносимые отдельными
депутатами от своего имени, называются делами частных членов (рядовой член
парламента именуется “частным членом” (Private Member). Наряду с этим
существуют дела оппозиции.
Время палаты
подразделяется на правительственное, время частных членов и оппозиции. Обычно
12 дней в сессию отводится для рассмотрения законопроектов частных членов и 8 —
для обсуждения предложений частных членов. 20 дней выделяется оппозиции (это
дни, когда ей предлагается право выбирать тему для дебатов). Остальные три
четверти всего времени палаты принадлежат правительству. Правительство наделено
правом временно приостановить действие постоянных правил палаты для
предоставления преимущества правительственному делу.
Проблема времени в палате
является очень острой не только из-за загруженности парламента, но и потому,
что все законопроекты и предложения, которые парламент не успел рассмотреть во
время одной сессии, считаются потерявшими силу. Это значит, что на новой
сессии они подлежат рассмотрению в таком порядке, как будто они были внесены
впервые.
В палате общин
применяются особые приемы, предназначенные для свертывания дебатов, —
закрытие”, “кенгуру”, “гильотина”. “Закрытие” основано на том, что на любой
стадии обсуждения вопроса может быть внесено предложение о
прекращении дебатов. Обычно
такое предложение вносится главным “кнутом” правительства, а вопрос о
том, принять ли предложение, оставлен на усмотрение спикера. Если спикер
поддерживает предложение, оно ставится на голосование и считается принятым,
если его поддерживают не менее 100 депутатов. Это правило применяется также в
парламентских комитетах (требуется согласие 20 депутатов).
Прием
кенгуру” сводится к тому, что на стадии доклада билля спикер определяет, какие
поправки из числа предложенных к законопроекту поставить на обсуждение, а
какие — нет. Вопрос решается по усмотрению спикера. Он останавливается на тех,
которые считает нужными, перескакивая через другие (отсюда название приема).
Наиболее
жесткий прием, который сворачивает дебаты как по времени, так и по содержанию,
гильотина”. Правительство отбирает для обсуждения в палате отдельные статьи
проекта закона и выделяет для их обсуждения в различных стадиях точно
установленное время. По его истечении палата обязана прекратить обсуждение
данной статьи независимо от того, закончено ее обсуждение или нет. Правительство
вправе комбинировать приемы: вносится предложение о “гильотине”, применяется
кенгуру” и предлагается “закрытие”.
Порядок
рассмотрения вопросов в палате строится в соответствии с делением палаты на
правительственное большинство и оппозицию. По правительственным делам сначала
выступает министр, затем “переднескамеечник” оппозиции, а потом слово
предоставляется депутатам большинства и меньшинства. По делам оппозиции
сначала выступает представитель оппозиции, затем — правительства и потом слово
получают другие депутаты.
Депутат может
выступать в прениях только один раз. Продолжительность выступления не
ограничена, но спикер может объявить, что время выступления не должно превышать
10 мин.
Решение палаты
по предложению или законопроекту объявляется спикером. Если оно оспаривается
депутатами, спикер распоряжается о проведении голосования.
Голосование в
палате общин открытое. Депутаты, голосующие за предложение или законопроект,
собираются по правую руку от спикера, против — по левую. Они сообщают свое имя
клерку, когда проходят мимо него. Результаты голосования объявляются спикером.
Решения
принимаются простым большинством голосов. В британском парламенте отсутствует
требование квалифицированного большинства. Не существует также требования
кворума. Если в голосовании принимает участие меньше 40 депутатов, то
рассматриваемый вопрос переносится на следующее заседание.
В своих
выступлениях депутаты должны следовать определенным правилам. Недозволено
читать речь (можно пользоваться заметками). Существует определенная форма обращения
депутатов друг к другу (не по имени, а в третьем лице: “Почтенный член
парламента от такого-то округа”). Депутаты не вправе употреблять
непарламентские выражения”. Предъявляются требования к одежде (галстуки и пиджаки
для мужчин). Запрещается курить, есть, пить, читать в палате и пр.
В палате общин
не проводится регистрации депутатов. За ними не закреплены определенные места.
Когда спикер предоставляет им слово, они выступают прямо со своих мест. Вообще
в палате имеются места только для 427 депутатов. Для остальных выделены места
на галереях для прессы и публики. Часто на заседаниях присутствует не более 20
депутатов. Но отдельные дела привлекают особое внимание и тогда помещение
палаты бывает переполнено (ответы на вопросы премьер-министра, речь канцлера
казначейства о бюджете, обсуждение важных биллей и политических вопросов). Но
в каком бы помещении ни находились депутаты, они получают информацию обо всем,
что происходит в палате, благодаря внутренней службе телевизионного оповещения.
Должностные
лица палаты общин
Должностными
лицами палаты общин являются спикер, его заместитель, именуемый также
председателем комитета путей и средств (Chairman of Ways
and Means) и
два заместителя председателя комитета путей и средств
(Deputy Chairman of Ways and Means). Они избираются палатой из числа депутатов.
Спикер — основное должностное лицо
палаты общин (“Мистер спикер” — так обращаются к нему депутаты).
Он
председательствует в палате, следит за соблюдением правил парламентской
процедуры, представляет палату в ее внешних сношениях с королевой, палатой
лордов, другими государственными органами. На его имя адресуются все письма,
петиции и ходатайства, направляемые палате. Права и обязанности спикера
регулируются большей частью неписаными нормами, созданными практикой, отчасти
постоянными правилами палаты общин и редко — законодательными актами.
Спикер
избирается палатой общин из числа ее членов в начале срока полномочий
парламента нового созыва. Он занимает должность вплоть до ухода в отставку или
смерти (после отставки он получает место в палате лордов). Согласно закону,
его вознаграждение должно равняться вознаграждению члена кабинета.
Спикер
считается слугой палаты общин и не должен принадлежать к какой-либо партии. В
случае возникновения вакансии кандидатура нового спикера предлагается
правительством (после консультации с оппозицией). На должность спикера
выдвигаются опытные парламентарии (некоторые из них занимали посты в
правительстве). Политический деятель, кандидатура которого предлагается на
должность спикера, прерывает членство в своей партии. Поскольку же спикер по
своему статусу является депутатом, он подлежит переизбранию на каждых
очередных парламентских выборах. Однако в избирательном округе не выдвигаются
другие кандидаты. Спикер должен быть вне политики и отстранен от участия в
партийных спорах. В случае нарушения им принципа беспристрастности любой
депутат вправе внести в палату предложение с критикой спикера (хотя вообще
критика спикера не допускается).
Спикер не
принимает участия в дебатах, не может обращаться с вопросами к министру. Он
голосует только в том случае, если голоса депутатов разделились поровну.
Основная
обязанность спикера — следить за поддержанием порядка в палате общин. Он
обладает широкими дискреционными полномочиями, считается судьей в вопросах процедуры
и вправе издавать правила, представляющие собой источник парламентской
процедуры. Он имеет право толковать процедурные правила в случае возникновения
спора, касающегося процедуры. Заключения, которые он дает палате по поводу
применения процедурных правил, являются обязательными.
Ни одно
заседание палаты общин не может происходить в отсутствие спикера. От его
усмотрения зависит, приступит ли палата к заседанию. Если спикер сочтет, что в
палате отсутствует кворум, он выносит решение о перерыве заседания. Спикер
может по своему усмотрению устроить перерыв в заседании палаты общин на любой
назначенный им срок, если, по его мнению, в палате нарушается порядок.
Все выступления
в палате общин обращены к спикеру. От него зависит предоставление слова
депутату в прениях. Поскольку в палате общин не существует предварительной записи
в прениях, депутат должен постараться обратить на себя внимание спикера
(“поймать глаза спикера”). Он может начать свое выступление только после
обращения к нему спикера.
Спикер вправе
прервать выступление депутата, если считает, что оно не относится к делу или в
нем содержатся повторения. В случае нарушения порядка он вправе распорядиться
о том, чтобы депутат покинул палату на весь день. За более серьезные нарушения
депутат может быть лишен права принимать участие в заседаниях на более
продолжительный срок. Когда член палаты назван спикером за нарушение порядка
по имени, а не в принятой форме обращения “Почтенный член парламента от
такого-то округа” (эта процедура именуется “назвать депутата по имени” — Naming),
лидер палаты вносит предложение о том, чтобы нарушитель был временно отстранен
от заседаний. В случае первого нарушения депутат отстраняется на неделю, во
второй раз — на месяц и в третий раз — на неопределенный срок.
Спикер тесно
связан с должностными лицами партий. При ведении дебатов он руководствуется
расписанием, составленным “кнутами”, имеет перед собой список участников
прений, представляемый ему “кнутами” после согласования, и пр.
Председатель комитета путей и средств — второе должностное лицо
палаты общин. Он председательствует в палате, когда она преобразуется в
комитет всей палаты.
Председатель
комитета путей и средств избирается палатой общин в начале созыва нового
парламента. Его кандидатура выдвигается партией большинства из числа ее
членов. Предложение о назначении вносится лидером палаты. Как и спикер,
председатель комитета путей и средств обычно остается в должности до тех пор,
пока он сам не пожелает уйти в отставку.
Поскольку
палата общин не может заседать без спикера, то функции заместителя спикера
исполняются председателем комитета путей и средств. Когда председатель
комитета занимает место председателя в палате, он является окончательным
судьей в вопросах процедуры. Его распоряжения не могут быть обжалованы спикеру.
На
председателя комитета путей и средств также распространяется правило о
беспристрастности. Он не участвует в дебатах. В голосовании он принимает
участие лишь в том случае, когда голоса делятся поровну.
Заместители председателя комитета путей и средств. В случае отсутствия
председателя комитета путей и средств они выполняют его функции, включая
полномочия как заместителя спикера. Они выдвигаются, как и председатель
комитета путей и средств, партией большинства из числа ее сторонников и
избираются палатой в начале нового созыва парламента.
Следует
упомянуть еще об одном важном должностном лице палаты. Это лидер палаты общин,
который выступает в палате от имени правительства. Он назначается
премьер-министром из числа наиболее близких к нему политических деятелей,
входящих в состав кабинета. Он отвечает за исполнение своих полномочий
исключительно перед премьер-министром.
Лидер палаты
общин обладает широкими полномочиями. Он организует работу палаты таким
образом, чтобы обеспечить проведение через нее заранее намеченной
правительством программы законодательства и иных мероприятий. Он определяет
порядок и расписание работы палаты общин, а также порядок рассмотрения ею
законопроектов. Он входит в состав комитета кабинета, который представляет
кабинету рекомендации о том, какие именно законопроекты должны быть внесены в
палату в течение сессии. В конце каждой недели он сообщает палате о повестке
дня на следующую неделю. Он информирует палату обо всех делах, имеющих
государственное значение.
В палате общин
имеются также постоянные должностные лица, назначаемые из лиц, не являющихся
членами палаты, — клерк палаты, два его помощника; пристав (отвечает за
вопросы безопасности в помещениях палаты).
Клерк — старшее постоянное должностное лицо палаты общин.
Он является экспертом по вопросам парламентской процедуры и его основная задача
давать советы спикеру, правительству, оппозиции и рядовым депутатам по поводу
всех вопросов, возникающих в связи с процедурными правилами. Помощь ему
оказывают два помощника. Клерк занимает почетное место. Он сидит за столом
палаты (Table of the House), расположенным сразу же перед спикером. Во
время заседания он облачен в судейскую мантию и парик.
Клерк
возглавляет отдел, который выделяет клерков для оказания помощи в работе
постоянных и выборных комитетов. Работающие в отделе клерки дают советы
депутатам по всем вопросам парламентской процедуры, различных аспектов законодательной
и контрольной работы палаты.
Организация комитетов в
палате общин
В палате общин
имеются постоянные, специальные, сессионные комитеты. Образуются также
объединенные комитеты обеих палат парламента.
Постоянные комитеты создаются в начале работы парламента нового созыва на срок его
полномочий. Их основное назначение — постатейное рассмотрение биллей. Не существует
каких-либо ограничений числа комитетов. Обычно в палате функционирует
семь-восемь таких комитетов. Название комитета — “постоянный” — может ввести в
заблуждение, ибо эти комитеты каждый раз создаются заново для рассмотрения
конкретного билля и после выполнения своей задачи распускаются. Комитеты
именуются условно — А, В, С, Д и не специализируются по каким-либо вопросам.
Единственные комитеты, которым присуща специализация, но не отраслевая, а
территориальная, — это Большой Шотландский комитет, Большой Уэльсский комитет,
Североирландский комитет. Имеется также комитет по рассмотрению биллей
частных членов.
Большое
влияние на организацию и деятельность постоянных комитетов оказывает спикер.
Он решает вопрос, в какой постоянный комитет направить законопроект. Председатели
постоянных комитетов назначаются спикером по его усмотрению. Члены комитетов
назначаются не палатой в целом, а комитетом по отбору
(Committee of Selection).
Комитет по
отбору образуется палатой общин в начале каждой сессии в составе 11 человек.
Фактически члены этого комитета назначаются по соглашению между лидерами партий
в палате общин. При формировании комитета комитет по отбору исходит из
соотношения двух партий в палате общин так, чтобы они были представлены в
комитете пропорционально количеству мест в палате. В число членов комитета
обязательно включаются по крайней мере один министр, а также руководители
других партий. В его составе обязательно должен быть представлен один из
кнутов” правительства и официальной оппозиции. Комитет по отбору
руководствуется также квалификацией предлагаемых им кандидатов.
В составе
постоянного комитета —от 15 до 50 депутатов. Во время заседаний они
располагаются, как и в палате общин, — слева от председателя сидят члены
оппозиции, справа — члены правительства. “Кнуты” наблюдают за работой
комитетов и следят, чтобы во время заседаний имелся кворум.
Процедура
постоянного комитета та же, что и в комитете всей палаты. Члены комитетов
вправе предлагать поправки к любой обсуждаемой статье. Председатель вправе по
своему усмотрению отбирать для обсуждения в комитете те поправки, которые он
считает подходящими для этого. В необходимых случаях проводятся голосования.
После рассмотрения поправок члены комитета вправе предлагать новые статьи к
биллю. Кворум постоянного комитета — 12—15 человек, в зависимости от общего
числа членов.
Министры, на обязанности
которых лежит проведение законопроекта через постоянные комитеты, выступают в
комитете от имени правительства, отвечают на замечания и поправки. На
заседаниях комитетов присутствуют также профессиональные гражданские служащие,
которые помогают министру, но им не разрешается выступать в комитете.
Заседания
постоянных комитетов открыты для публики. Содержание их заседаний публикуется в
стенографических отчетах.
Специальные комитеты
(Select Committees) — второй основной вид комитетов палаты, создаваемых для рассмотрения
отдельных вопросов и представления докладов палате. Их члены выбираются
комитетом по отбору. Специальные комитеты состоят из 10—15 членов палаты,
представляющих все партийные
фракции. Существует 14 специальных комитетов, основная задача
которых — расследование и проверка деятельности основных министерств. Система
комитетов привязана к структуре министерств. Это комитеты: по обороне;
внутренним делам; иностранным делам; финансам и гражданской службе;
энергетике; промышленности и торговли; транспорту; сельскому хозяйству;
занятости; окружающей среде; образованию, науке и искусству; социальным делам;
шотландским делам; валлийским делам. Кроме того, имеются специальные комитеты
по европейскому законодательству, делегированному законодательству, публичной
отчетности, по делам парламентского уполномоченного. Система специальных комитетов,
создающихся в целях контроля за деятельностью министерств, была создана в 1979
г. Реформа эта была расценена лидером палаты общин как самая важная конституционная
реформа века. Дело в том, что существовавшая до этого система специальных
комитетов не давала депутатам возможности тщательно исследовать правительственную
деятельность в отдельных сферах и областях государственного управления,
достаточно компетентно судить о деятельности министерств и центральных
ведомств, воздействовать на решения, принимаемые аппаратом управления. Об
английских парламентариях говорили, что они с завистью смотрят на американских
конгрессменов, проводящих тщательное расследование правительственной деятельности.
Реорганизация системы специальных комитетов в Англии проводилась с учетом
американского опыта.
В отличие от постоянных,
специальные комитеты, которым поручено контролировать основные направления
деятельности министерств, функционируют на постоянной основе. Их организация и
деятельность регулируется постоянными правилами палаты общин, и в настоящее
время они составляют стержень системы специальных комитетов. Трем комитетам (по
иностранным делам, внутренним делам, финансам) дано право назначать
подкомитеты.
Постоянно
действующим специальным комитетам по проверке деятельности министерств дано
право контролировать “расходы, управление и политику” соответствующих
министерств и подведомственных им органов. Под последними имеются в виду публичные
корпорации, консультативные и иные органы при министерствах (насчитываются 228
таких органов). Комитет свободен в выборе конкретного предмета расследования.
Он не должен получать для этого какого-либо одобрения со стороны правительства.
Комитеты имеют право вызывать свидетелей и требовать представления необходимых
для проведения расследования документов. Они вправе назначать экспертов,
совершать поездки внутри страны и за границу, если это вызвано необходимостью.
В качестве
свидетелей комитетом может быть вызвано любое лицо: представители министерств и
ведомств; должностные лица государства; чиновники министерств и ведомств;
представители общественных организаций, групп давления, политические деятели.
Если свидетель отказывается явиться, то комитет использует свое формальное
право истребовать свидетелей и издать приказ о вызове свидетеля на свое
заседание. Свидетель, отказавшийся явиться, виновен в неуважении к палате
общин (формально палата наделена правом заключить такое лицо в тюрьму).
Комитет вправе
требовать представления ему документов, необходимых для проведения
расследования, за исключением документов министерств. За десятилетие существования
постоянно действующих выборных комитетов сложилось неписаное конституционное
правило, согласно которому комитеты не должны проводить расследования дел,
ставящих под угрозу вопросы государственной безопасности. Правительство имеет
право предоставлять комитету информацию лишь в том объеме, в котором оно считает
это возможным.
Министры не обязаны
присутствовать на заседании комитета, поскольку они являются по статусу
членами парламента, а комитет не может требовать присутствия на заседании
членов парламента и лордов. Практически правительство всегда присылает
министра на заседание комитета, но этот вопрос решается не комитетом, а
премьер-министром.
На заседаниях
комитета могут присутствовать посторонние лица, если палата не примет иного
решения. Заседания могут проходить при закрытых дверях, и в этом случае на них
не может присутствовать никто из посторонних лиц, в том числе и депутаты, не
являющиеся членами комитета. Заседания комитетов, когда они заслушивают
свидетелей, открыты для публики. Но если дело касается конфиденциальных или
секретных вопросов, то комитет проводит закрытое заседание.
После
окончания работы комитет составляет доклад, который представляется палате
общин.
Существование
специальных комитетов по изучению деятельности министерств несомненно
усиливает влияние представительного органа на правительство, дает ему средства
для проведения в действие механизма подотчетности министерств, влиять на
правительственные решения еще до момента их принятия. Деятельность комитетов
способствует большей открытости всего процесса государственного управления,
предоставляет возможность призвать к ответу чиновников министерств за те или
иные акции.
В организации
деятельности комитетов имеются и уязвимые места. Они касаются прежде всего
характера отношений между комитетами и министрами и информации о деятельности
органов управления. Правительство издало специальное руководство для чиновников
министерств, призывающее их давать свидетельские показания, необходимые для
комитетских слушаний. Однако случается, что министры не склонны давать комитету
нужной информации либо дают распоряжение подчиненным им руководителям
ведомств не снабжать комитет соответствующей информацией. Отказ правительства
в предоставлении информации может серьезно затруднить осуществление контроля в
весьма существенных областях.
Сессионные комитеты. Некоторое число специальных комитетов учреждается
из года в год в начале каждой сессии. В связи с этим такие комитеты получили
наименование “сессионных”. К ним принадлежат комитеты: по вопросам процедуры;
привилегиям; петициям, предоставляемым палате общин; вопросам публикаций и
отчетов о дебатах; обслуживанию депутатов. К их числу примыкает комиссия
палаты общин, ведающая приемом на работу в постоянный штат палаты. Ее
председатель — спикер палаты.
Объединенные комитеты
(Joint Committees)
являются разновидностью специальных комитетов. Они образуются совместно обеими
палатами парламента для рассмотрения дел, касающихся равным образом обеих
палат. Вопросы, подлежащие обсуждению в комитете, не должны затрагивать
политических спорных дел. Объединенные комитеты состоят из равного числа членов
каждой палаты. Доклад объединенного комитета представляется обеим палатам.
Существуют, в частности, объединенные комитеты по проверке актов делегированного
законодательства, по изучению биллей о консолидации законодательства и пр.
Правовой
статус члена парламента
В Англии
отсутствуют законодательные нормы, устанавливающие обязанности депутата по
отношению к избирателям и его ответственность перед ними. Здесь провозглашается
доктрина независимости депутата от избирателей. Считается, что депутат
представляет всю нацию, а не отдельные группы избирателей. На выборах
избиратели не дают депутатам наказа. На депутате не лежит юридическая обязанность
отчитываться перед избирателями. Нет и института отзыва депутатов.
Существует так
называемая “теория мандата”, призванная обеспечить соблюдение воли
избирателей, но она скорее относится к взаимосвязям правительства и премьер-министра
с избирателями, чем непосредственно к отдельному депутату. Мандат иногда
определяют как получение правительством во время всеобщих выборов одобрения
избирателей на проведение определенной политики, а иногда — как запрещение
проводить политику, в отношении которой нет одобрения избирательного корпуса.
Эта доктрина не закреплена юридически.
И все-таки
депутат связан не только со своей партией, но и с избирательным округом,
проводя в нем довольно много времени. Регулярно (раз в неделю или в две недели,
как правило, в субботу или в воскресенье) депутат посещает округ, встречается
и беседует с избирателями, принимает их, выслушивает их жалобы. Депутат
поддерживает постоянные контакты с местной организацией партии в избирательном
округе. Кроме того, он принимает избирателей или делегации своего округа в
Лондоне.
Вознаграждение члена парламента. В Англии довольно остро
стоит вопрос об усилении профессионализма парламентариев. Долгое время здесь
бытовало представление, что член парламента — это политик-любитель, основная
профессиональная работа которого не связана с его парламентской деятельностью.
Создание парламентских комитетов, систематическое проведение парламентских
слушаний и расследований деятельности правительственных ведомств в различных
отраслях государственного управления предъявляют определенные требования к
депутатам. В эпоху, когда государственное управление приобретает специализированный
и чрезвычайно сложный характер, член парламента, снабженный материальными
ресурсами, имеет больше шансов выполнять свои задачи по контролю над правительством
и принятию законов, более компетентно и тем самым более непосредственно влиять
на решения правительства и участвовать в разработке и осуществлении государственной
политики. Усилению профессионализма парламентариев призваны способствовать
некоторые организационные меры.
Член
парламента получает жалованье, равное 22 548 фунтам стерлингов в год
(вознаграждение выплачивается с 1911 г.). Помимо этого, он получает
дополнительные выплаты в размере 27 140 фунтов стерлингов в год на содержание
офиса, секретаря (или секретарей), помощника-исследователя (как правило, это
высококвалифицированные специалисты, выпускники университетов). В 1985 г.
общее число секретарей и помощников-исследователей составляло 1210 человек.
Депутату возмещаются транспортные расходы, связанные с поездками между
Лондоном, местом жительства и избирательным округом при исполнении
парламентских обязанностей (сюда включаются также поездки супруги и
несовершеннолетних детей). Депутату предоставлено право бесплатной телеграфной,
телефонной и почтовой связи в отношении тех округов, которые находятся за
пределами Большого Лондона (до 7 тыс. фунтов стерлингов в год). Ему оплачивается
также проживание в гостинице.
Следует
сказать об обслуживании депутатов различного рода информационными службами.
Отдел информации при палате общин ежедневно публикует информационные бюллетени,
издаваемые в виде отдельной брошюры. Депутаты ежедневно получают различные
документы, сообщающие о повестке дня каждого заседания; содержащие информацию о
поправках к биллю, которые предполагается внести в палате или комитете;
официальные отчеты обо всем, что делается в палате (отчеты комитетов, данные о
голосовании, резолюциях палаты); документы с уведомлениями о вопросах и
предложениях, представленных палате, и пр.
Палата общин
располагает библиотекой, на которую возложены не только библиотечное
обслуживание депутатов, но также работа по информации и научным исследованиям
по международным делам; экономическим делам; образованию и социальной политике;
внутренней политике. В библиотеке работают высококвалифицированные специалисты.
При парламенте
имеется также парламентская информационная система (ПОЛИС), содержащая индекс
Ханзарда”. Депутаты имеют доступ к электронно-вычислительной системе
ЛЕКСИС”, предоставляющую правовую информацию. В университете Уорвик создан
парламентский отдел, открывший депутатам и выборным комитетам доступ к информации
о результатах исследований по экономическому развитию страны.
Весьма важным
для британского парламента является вопрос о “частных интересах” членов
парламента. Некоторые члены парламента оставляют свою основную работу или
профессиональную деятельность, а многие сохраняют работу по совместительству.
Парламентарии поддерживают тесные отношения с группами давления и лоббистскими
организациями. Правила парламента не исключают таких связей, но
предусматривают необходимость сообщать палате о работе депутата для этих
организаций и об оплате за нее.
В 1975 г.
палата общин установила обязательную регистрацию “интересов” депутатов. В
соответствии с этой системой депутат обязан информировать палату о любом денежном
интересе или иных материальных выгодах, которые он имеет и о которых можно
подумать, что они оказывают влияние на его поведение, речи, голосование в
парламенте. Перечень включает информацию об оплачиваемом посте директора или
ином оплачиваемом месте работы; заявление о финансовой поддержке в качестве
члена парламента; заграничной поездке в качестве члена парламента, если она не
оплачивается лично или из государственных средств; всех платежах и
материальных выгодах, полученных от иностранных правительств, организаций и
отдельных лиц; земельном владении или собственности, имеющих значительную
стоимость; названии компаний, в которых депутат владеет акционерным капиталом,
превышающим 1%. Подкуп члена парламента в отношении его работы в палате
считается нарушением парламентских привилегий.
Парламентские привилегии. Палата общин претендует на
то, чтобы выступать как судья в вопросах, касающихся ее привилегий, и нормы о
парламентских привилегиях составляют так называемое “общее право парламента”.
Под парламентскими привилегиями понимаются права, которыми обладает палата
общин в целом и каждый депутат в отдельности. Парламентские привилегии
включают свободу депутатов от ареста, свободу слова в парламенте, а также право
доступа к королеве, которое принадлежит палате общин в целом. Право
устанавливать привилегии принадлежит исключительно самим палатам.
Привилегия
свободы слова получила законодательное закрепление в Билле о правах 1689 г.
Она защищает выступления депутата, произнесенные в ходе парламентского делопроизводства.
Против члена парламента не может быть возбуждено судебного преследования за
любое слово, произнесенное в парламенте. Он может выступать, зная, что он
свободен от преследования за клевету. Выступления же вне стен парламента
объявляются внепарламентскими действиями, не связанными с делопроизводством, и
потому не защищаемыми парламентскими привилегиями.
Парламентская привилегия
свободы слова не распространяется на письма депутатов к внепарламентским
организациям, хотя бы и написанные в связи с парламентской деятельностью.
Привилегия свободы слова не защищает также публикацию депутатами книг. В 1701
г. палата установила, что опубликование книг, которые “бросают тень на заседания
палаты”, рассматриваются как нарушение ее прав и привилегий и неуважение к
палате.
В правилах
парламентской процедуры установлены нормы о злоупотреблении свободой слова в
палате общин. Это относится к такому выступлению депутата, в котором он бросает
тень на решение палаты, произносит изменнические, мятежные или оскорбительные для парламента слова.
Депутат не имеет также права бросать тень на поведение королевы или лиц,
находящихся у власти, а также пытаться своим выступлением мешать работе палаты
общин.
Парламентарии
не могут упоминать в своих выступлениях конкретные судебные дела с момента
предъявления лицу обвинения в совершении преступления. Это сделано для того,
чтобы предотвратить такие выступления, которые могут нанести вред любому делу,
находящемуся в процессе рассмотрения.
Палата общин
имеет право налагать как уголовные, так и дисциплинарные наказания за недолжное
поведение или неуважение к палате во время ее заседания. Неуважением к палате
считается всякое действие, которое мешает палате или любому ее члену исполнять
свои функции либо имеет целью вызвать прямо или косвенно такие результаты. В
этом случае палата имеет право заключения в тюрьму, наложения штрафа, вынесения
выговора, запрещения посещать палату. Наказание за неуважение к палате может
относиться как к члену парламента, так и к любому иному лицу, независимо от
того, совершено правонарушение в палате или
нет. Что касается члена парламента, то он может быть также лишен права
занимать место в палате в течение определенного срока либо исключен из палаты.
Депутат может
быть исключен из числа членов палаты общин и по другим основаниям: участие в
открытом восстании, лжесвидетельство, подлог, обман, коррупция при отправлении
правосудия, или при исполнении обязанностей должностного лица, или при
исполнений обязанностей в качестве члена палаты общин; позорящее поведение и
иные поступки, совершенные против самой палаты.
Право
исключения из палаты принадлежит только палате общин, и ни один суд в стране не
вправе рассматривать вопрос о законности решения палаты. Жалобы на нарушение
привилегий Должны сначала передаваться спикеру частным образом, и он решает,
поднять ли вопрос в палате. Вообще такие случаи чрезвычайно редки и число жалоб
ничтожно (одна — в сессии 1984/85 г.). Практически палата давно не применяет своего
права заключать в тюрьму, налагать штраф, лишать депутата права занимать место
в палате общин за неуважение к ней.
Привилегия
свободы от ареста означает, что арест члена палаты общин не может быть
произведен без разрешения самой палаты. Древняя привилегия свободы от ареста
охраняет депутата от ареста в течение парламентской сессии и 40 дней до ее
начала и после ее окончания в связи с производством по гражданскому делу. Арест
члена парламента за слова, произнесенные в палате, не может быть произведен, поскольку
это было бы нарушением привилегии свободы слова. Однако член парламента не
имеет привилегии от ареста в связи с уголовным производством.
ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЕ И КОНТРОЛЬНЫЕ ПОЛНОМОЧИЯ ПАЛАТЫ ОБЩИН
Законодательная деятельность
Парламент —
высший законодательный орган страны. Верховная власть в области
законодательства вверяется парламенту в целом. Это — “королева в парламенте”,
то есть королева и две палаты парламента. Это значит, что законопроекты,
принятые обеими палатами парламента, становятся законами после их одобрения
королевой. По существу, когда говорят о верховной законодательной власти, имеют
в виду палату общин: она — центральная составная часть законодательного
механизма.
С 1945 г.
четыре члена палаты общин были исключены ею или ушли _, отставку до исключения
после обвинения их в позорящем поведении.
В
законодательном порядке верховная законодательная власть парламента была
установлена биллем о правах 1689 г. Он отменил право короля приостанавливать
действие законов и делать из них изъятия, то есть сделал незаконным изменение
законов монархом без согласия парламента. В XIX в. утвердился принцип
верховенства парламента, определяющий его положение в качестве верховного
законодательного органа. Он означает, что парламент не связан каким-либо
конституционным актом и не существует какого-либо правового ограничения его
верховенства в законодательной области. Парламент имеет право принимать,
отменять и изменять любой закон в порядке обычной законодательной процедуры, и
никто (в том числе и суд) не может поставить под сомнение действительность
или конституционность акта парламента. Этот принцип означает также, что
парламент предыдущего созыва не вправе связывать своих преемников (это было бы
ограничением верховного положения законодательного органа).
Издание
законов — самая значительная, если не самая главная функция парламента. Около
половины всего его времени уходит на законодательную работу. Число ежегодно
принимаемых законов довольно стабильно (60—70 в год). Большая часть времени
занята рассмотрением публичных биллей, вносимых по инициативе правительства. - Процесс прохождения законопроектов в палате
общин зависит от характера законопроекта. По кругу регулируемых вопросов
билли подразделяются на публичные и частные. К публичным относятся те, которые
затрагивают общие интересы. Их действие, как правило, распространяется на
территорию всей страны. Они регулируют наиболее важные вопросы. К частным
относятся те билли, которые затрагивают индивидуальные интересы или имеют лишь
местное значение (законы, регулирующие деятельность отдельных компаний и корпораций;
действующие в пределах определенных административно-территориальных единиц).
По Закону о толковании 1978 г., билль считается публичным, если в нем не
оговаривается его частный характер. Частные билли вносятся лицами,
заинтересованными в их принятии (это могут быть местные органы,
государственные учреждения, корпорации).
Публичные
законопроекты, в зависимости от того, по чьей инициативе они внесены,
подразделяются на правительственные, то есть внесенные депутатами — членами
правительства, и законопроекты частных членов, то есть внесенные рядовыми
членами парламента, не являющимися членами правительства. Это деление
публичных законопроектов оказывает решающее влияние на судьбу законопроекта.
Всякий
публичный законопроект должен пройти в палате общин пять стадий: первою чтение,
второе чтение, стадия комитета, стадия доклада, третье чтение. В дополнение к
этому, если текст законопроекта был изменен в палате лордов, в палате общин
должны быть рассмотрены поправки палаты лордов.
Внесение законопроекта и первое чтение. Внесению законопроекта в
парламент предшествует длительная пред-парламентская стадия его разработки. Все
наиболее важные законопроекты разрабатываются в министерствах. Основное участие
в этой работе
принимают профессиональные гражданские служащие министерств. При этом
проводятся широкие консультации как между различными министерствами (особенно с
министерством финансов), так и министерств с различными группами давления,
предпринимательскими ассоциациями, тред-юнионами. Все эти консультации носят
конфиденциальный характер. Проект закона не обнародуется. Если же правительство
хочет провести более широкое обсуждение, оно может опубликовать консультативный
документ — “зеленую книгу” или “белую книгу”, в которых излагается общий смысл
предложений правительства. Министерство-спонсор представляет билль комитету
кабинета, который занимается долгосрочным планированием законодательной
программы. В кабинете имеется также специальный комитет по законодательству,
на обязанности которого лежит осуществление контроля за тем, чтобы все
представляемые парламенту законопроекты прошли через парламент до конца сессии.
Законопроект может быть внесен в любую палату. Однако наиболее важные билли
вносятся в палату общин.
Члены
парламента не видят текста законопроекта вплоть до момента его представления.
Законодательная
инициатива в Великобритании принадлежит только членам парламента. Согласно
действующей процедуре, законопроект вносится в общем порядке, независимо от
того, является ли вносящий членом правительства. Министр, когда вносит
законопроект, формально делает это не в своем качестве члена правительства, а
как член парламента. Правительственный билль вносятся тем министром, который
отвечает за его разработку и прохождение в палате.
Всякое
законодательное предложение должно быть облечено в форму законопроекта
(билля), причем представляемый в парламент законопроект должен быть непременно
правильно оформлен. Этому придается особое значение.
Порядок
внесения билля в палату носит наименование первого чтения. Это чисто формальная
стадия, не предрешающая успеха законопроекта в дальнейшем. Процедура первого
чтения состоит в следующем. Член палаты, желающий внести законопроект, делает
уведомление спикеру о своем намерении. Когда спикер называет его фамилию, он
вручает клерку палаты так называемый “фиктивный билль”, то есть лист бумаги, в
котором указывается короткое и длинное название билля, фамилия депутата,
внесшего законопроект, и тех депутатов, которые выступают в качестве
поручителей по законопроекту (не менее 12 членов палаты). Клерк зачитывает
краткое название законопроекта, называет день для второго чтения и отдает
распоряжение о напечатании законопроекта. Как правило, на этой стадии не
происходит обсуждения билля. Правительство прилагает к биллю короткую
объяснительную записку.
Почти все
время палаты (90%) занято рассмотрением законопроектов, вносимых
правительством. Для обсуждения законопроектов рядовых членов выделяется строго
определенное время (12 пятниц в сессию). Постоянные правила предусматривают
несколько процедур для внесения законопроекта частного члена в палату общин.
Второе чтение — чрезвычайно существенная стадия. По
существу, это первое публичное обсуждение законопроекта. Только на этой стадии
начинается обсуждение внесенного законопроекта. Во время второго чтения
обсуждаются
основные, принципиальные
положения законопроекта. В этой стадии палата не может рассматривать отдельные
статьи законопроекта или какие-либо поправки к нему. Она решает вопрос о том,
насколько целесообразно в принципе изменение законодательства, предлагаемое
внесенным законопроектом. Второе чтение может быть окончено либо одобрением
законопроекта и направлением в комитет для внесения поправок, либо отклонением
законопроекта в целом. Парламентские прения на этой стадии не оказывают влияния
на содержание статей законопроекта.
В начале
второго чтения спикер ставит вопрос о том, приступить ли к нему. В этот момент
любой член палаты общин может возразить против предложения спикера, либо внести
поправку о том, чтобы законопроект был “прочтен” во второй раз по прошествии
трех—шести месяцев, либо предложить поправку с указанием оснований, по которым
законопроекту вообще должно быть отказано во втором чтении. Эти предложения
ставятся на голосование. Если билль потерпит поражение при голосовании, то
дальше он не рассматривается.
Таким образом,
в отличие от законодательного процесса некоторых других западных стран, где
законопроект сначала рассматривается комитетами, а потом — на пленарном заседании
(США, Франция, Италия), в Великобритании законопроект сначала обсуждается
палатой в полном составе и лишь потом направляется в комитет.
Комитетская стадия. Билли, одобренные во втором
чтении (как правило, они принимаются, поскольку правительство располагает
поддержкой правительственного большинства), направляются в постоянные комитеты
(либо рассматриваются палатой, преобразованной в комитет всей палаты).
В комитете
законопроект рассматривается детально, слово за словом, статья за статьей. При
обсуждении законопроекта комитет связан решением палаты, вынесенным при втором
чтении, и не вправе вносить в законопроект такие поправки, которые искажают
принцип законопроекта, уже одобренного палатой общин.
Комитет не может вносить в
законопроект положения, которые противоречат принципу законопроекта. Он имеет
право отклонить любую статью законопроекта. При передаче законопроекта в
комитет палата дает ему специальные инструкции, которыми определяются
полномочия комитета в отношении данного законопроекта.
Комитетская
стадия заканчивается составлением доклада по законопроекту, который
представляется палате общин.
Стадия доклада и третье чтение. В стадии доклада палата
рассматривает докладываемый комитетом законопроект, обсуждает сделанные им
поправки и решает, должны ли отдельные статьи законопроекта быть принятыми в
прежнем виде, с поправками комитета или новыми поправками, предложенными
членами палаты в этой стадии. Билль не рассматривается статья за статьей.
Практически обсуждение ограничивается предложением отдельных поправок
депутатами и голосованием по ним. Спикер вправе отбирать поправки, подлежащие
обсуждению. Здесь, как и на других стадиях, применяются “кенгуру”, “закрытие”,
гильотина”.
Как правило,
третье чтение законопроекта имеет место сразу же после окончания стадии
доклада. Это формальный этап в обсуждении законопроекта, ибо во время дебатов
палата связана уже принятыми положениями законопроекта. На этой стадии могут
предлагаться поправки, не затрагивающие существа билля, обычно чисто
редакционные, касающиеся стиля законопроекта, его заглавия и т.п. После голосования
законопроект считается принятым палатой общин. Если он был внесен первоначально
в палату общин, издается приказ, чтобы клерк “отнес билль к лордам и просил их
содействия”; законопроект передается в палату лордов с надписью “да будет
передано господам”.
После
прохождения законопроекта через обе палаты он должен получить одобрение
королевы и вслед за тем становится законом. Формально главе государства
принадлежит право абсолютного вето. Практически королевское согласие на билль —
формальная стадия законодательного процесса. Последний случай применения права
вето монархом имел место в 1707 г.
Особенности рассмотрения финансовых законопроектов, Процесс прохождения
законопроектов, связанных с расходованием или собиранием средств
государственной казны, имеет ряд особенностей. За палатой общин признано
исключительное право осуществлять контроль над финансами. Билль о правах 1689
г. установил, что “взимание сборов в пользу и распоряжение короны, в силу якобы
прерогативы, без согласия парламента и на более долгое время и иным порядком,
чем это установлено парламентом, незаконно”. Принцип, требующий согласия парламента
на расходование правительством государственных средств, утвердился в XVII в. Он
развился из обычая, предписывающего парламенту принимать ежегодно законы о
расходовании государственных средств. В то же время утвердились конституционные
принципы, которые передавали палате общин “контроль кошелька”. Правительство
не имеет право расходовать государственные средства и вводить налоги без
согласия парламента. Финансовое законодательство — исключительная прерогатива
палаты общин. Финансовые предложения правительства должны быть приняты ею, и
финансовые билли могут быть внесены только в палату общин. Однако право
определять финансовую политику и распоряжаться государственными финансами в
пределах средств, вотированных парламентом, принадлежит правительству. Ему же
принадлежит инициатива в финансовых вопросах. Право внесения в палату общин законодательного
предложения о расходовании денежных средств и налогообложении принадлежит
исключительно правительству.
Согласие
парламента на сбор налогов и расходование денежных средств выражается в
принятии специального законодательства на этот счет. Основные финансовые
законы, принимаемые ежегодно, — Закон о консолидированном фонде и Закон об
ассигнованиях. В них фиксируются расходы на нужды финансируемых из бюджета
учреждений. Основные доходы, поступающие в государственную казну, фиксируются
в Законе о финансах.
Финансовым
считается не только законопроект, в котором финансовые статьи составляют
основное содержание, но и всякий иной законопроект, содержащий статьи финансового
характера. Поскольку палата общин не может ассигновать никаких средств без
просьбы правительства, для принятия законопроекта, в котором содержится
соответствующее предложение, необходимо получить согласие правительства.
Согласно финансовой
процедуре палаты общин, законопроект об ассигнованиях вносится правительством
в виде смет министерств и центральных ведомств. Палата общин должна рассмотреть
все сметы и вынести по каждой из них отдельную резолюцию, санкционирующую
ассигнование требуемой суммы из государственной казны. Формальная резолюция
предшествует принятию Закона об ассигнованиях.
Палата общин
не может ни изменить цели ассигнования, ни увеличить сумму расходов, требуемую
правительством. Она только может либо вовсе отказать в данном ассигновании,
либо уменьшить требуемую сумму.
Предлагаемые
правительством налоги воплощаются в заявлении о бюджете, с которым выступает в
палате министр финансов. Заявление включает не только предложения о налогах,
но дает общий обзор состояния национальной экономики. Содержание этого
заявления держится в строжайшей тайне. После выступления министра финансов
палата общин принимает резолюцию, санкционирующую налоги. Эта резолюция
воплощается в Законе о финансах.
Дебаты по
финансовому законодательству используются палатой для проведения дебатов по тем
или иным вопросам правительственной политики. Право выбора предмета обсуждения
в большинстве случаев предоставляется оппозиции.
Особенности рассмотрения частных законопроектов заключаются прежде всего в
том, что инициаторами таких предложений могут быть любые лица, и соответственно
частные законопроекты вносятся в парламент не депутатами, а заинтересованной
стороной. Инициаторы билля составляют петицию, обосновывающую необходимость его
принятия. Законопроект должен быть опубликован в официальном издании (“Лондон
газетт”). Возражения против законопроекта также подаются в форме петиции.
Обычно в парламенте вместо инициаторов и оппонентов частного законопроекта
выступают их представители.
Частный
законопроект проходит первое и второе чтения. Наиболее существенная стадия —
обсуждение в комитете палаты по частным законопроектам. Заседание комитета напоминает
судебное заседание. Затем частный законопроект представляется палате и проходит
те же стадии, что и публичный билль.
Делегированное законодательство. Парламент — верховное
законодательное учреждение, и ни один орган не может законодательствовать без
его уполномочия. Парламент вправе передать кому угодно любые свои полномочия, в
том числе и законодательные, оставляя за собой лишь общий
контроль за их
осуществлением. Издаваемые правительством на основании законов постановления
называются поэтому актами делегированного законодательства.
Контроль
палаты общин над актами делегированного законодательства осуществляется на
основании Закона об издаваемых на основании статутов постановлениях 1946 г.
Уполномочивающий закон предусматривает, что акт делегированного
законодательства должен быть представлен в парламент в соответствии с
процедурой, установленной законом. Согласно закону, акты делегированного
законодательства могут представляться в палату общин либо до вступления в
силу, либо после вступления в силу, в зависимости от того, что предусмотрено в
уполномочивающем законе.
В палате общин
существует специальный комитет по делегированному законодательству,
проверяющий те билли, которые были внесены в палату общин. Члены палаты участвуют
также в работе объединенного комитета по проверке актов делегированного
законодательства. Комитеты изучают постановления с точки зрения их соответствия
закону, на основании которого они были изданы, и представляют палатам доклады
о тех актах, которые считают заслуживающими внимания.
Контроль над
правительством
Контроль над
правительством — вторая главная функция палаты общин. Прежде чем рассмотреть
различные формы парламентского контроля над правительством, остановимся вкратце
на вопросе о роли палаты общин в формировании и реорганизации правительства.
Формально назначение премьер-министра — прерогатива королевы. Практически
она должна остановиться свой выбор на лице, способном обеспечить поддержку
большинства в палате общин. Обычно им становится лидер партии, победившей на
парламентских выборах и имеющей большинство мест в палате общин.
В редких
случаях, когда ни одна из партий не имеет абсолютного большинства в палате
общин, глава государства может поручить сформировать правительство либо лидеру
оппозиции, либо любому влиятельному политическому деятелю, способному
обеспечить поддержку палаты общин (такая ситуация сложилась в 1974 г.). Что
касается формирования правительства, то палата общин не принимает
непосредственного участия в подборе кандидатур, не обсуждает, на какие посты
кого назначить. Назначение и смещение министров — дискреционное право
премьер-министра, ибо существует конституционное соглашение о том, что
королева при осуществлении своей прерогативы назначать и смещать министров
должна действовать по совету премьер-министра. Премьер-министр подбирает членов
правительства из числа руководителей партии большинства. Членами правительства
должны быть депутаты палаты общин или лорды. В основном это члены палаты общин
и лишь несколько — члены палаты лордов.
Премьер-министр
не обязан представлять на одобрение палаты общин список членов сформированного
им правительства. Он не обязан также представлять на одобрение палаты решение
о производимых им перестановках в правительстве.
Парламентская
ответственность правительства — стержень всей системы контроля. В
Великобритании существует система парламентарного (ответственного) правления.
Это значит, что правительство формируется из числа членов парламента, несет
ответственность перед парламентом (в этом случае под парламентом понимается
только палата общин) и в случае вотума недоверия должно уйти в отставку.
Правительство несет коллективную ответственность перед парламентом. Вотум
недоверия, вынесенный одному министру, обычно рассматривается как отказ в доверии
правительству в целом. Этот акт, влекущий ответственность, может касаться
неодобрения палатой либо общей политики правительства, либо какой-либо
отдельной его меры. Основанием, влекущим ответственность, может быть также
поражение правительства при голосовании по тому или иному мероприятию,
предложенному правительством, либо, наоборот, одобрение меры, против которой
правительство возражает.
В случае
поражения в палате общин, за которым должна последовать отставка, правительство
имеет право распустить парламент и назначить новые выборы. В английской политической
практике, однако, вотум недоверия — явление, чрезвычайно редкое. В нынешнем
веке имелось всего два таких случая и оба они касались необычной для парламента
ситуации, когда правительство не имело большинства в палате и было образовано
правительство меньшинства (это случилось в 1924 г. и апреле 1979 г.).
Оппозиция
часто вносит в палату общин предложение о вотуме недоверия, но оно отклоняется
партийным большинством, поддерживающим правительство. Вопрос о том, является
ли поражение в палате достаточно серьезным, чтобы повлечь за собой уход в отставку
и роспуск парламента, решает премьер-министр.
Формы парламентского контроля — вопросы депутатов
министрам, предложения, специальные комитеты. Особое место в этом механизме
занимает финансовый контроль. При парламенте функционирует парламентский
уполномоченный по делам администрации (омбудсмен).
Вопросы — наиболее часто практикуемая процедура. Существуют
устные и письменные вопросы. Ответы министров на устные вопросы депутатов
заслушиваются ежедневно (кроме пятницы). Ответы на письменные вопросы публикуются
в официальных отчетах о парламентских дебатах (“Ханзарде”). Для ответов на
устные вопросы депутатов отводятся строго определенные часы и дни. Ответами на
вопросы открывается заседание. На ответы отводится 1 ч (он может быть продлен
на 15 мин). Существует определенная ротация министров, отвечающих на вопросы.
Два раза в неделю (вторник и четверг) на вопросы в течение 15 мин отвечает
премьер-министр, в остальные дни — Другие министры.
Порядок
представления вопросов также строго регламентирован. Депутат, желающий задать
вопрос, должен дать палате письменное предварительное уведомление. Если
депутат желает получить письменный ответ, оно предоставляется за семь дней;
устный — за два дня. Депутат не вправе требовать ответа на свой вопрос до
истечения этих сроков.
Число
вопросов) которые депутат может задать министру в течение одного заседания,
ограничено двумя. При этом ему дается право задать дополнительный вопрос, имеющий
отношение к основному. Ни один вопрос не может быть задан министру после истечения
часа вопросов”. Единственное исключение из этого правила предусматривает тот
случай, если спикер признает, что вопрос имеет “неотложный характер
общественного значения”. Спикер может не допустить вопроса, если министру не
было дано о нем предварительного уведомления. По такому “частному” уведомлению
не может быть задано более одного вопроса в день.
Депутат может
предложить министру далеко не всякий вопрос. Последние могут касаться только
тех предметов, за которые министр непосредственно отвечает. Они не должны
касаться конкретных судебных дел, находящихся в процессе рассмотрения. Спикер
вправе не принять вопрос депутата, который является “недопустимым”. “Допустим”
или “недопустим” вопрос — это спикер решает по собственному усмотрению.
Недопустимыми” считаются, в частности, вопросы, задаваемые не с целью
получения информации, а с целью выяснить мнение правительства; вопросы,
касающиеся деятельности частнопредпринимательских организаций; вопросы,
поднимающие слишком серьезный политический вопрос. Нельзя также посредством
вопросов добиваться информации, которая по своей природе является секретной.
Депутат не вправе задавать вторично вопроса, на который уже был дан ответ.
Спикер может также отказаться принять любой вопрос, если, по его мнению, он
составлен слишком туманно или “тривиально”. В вопросах нельзя критиковать
членов королевской семьи или суд.
Министр может
отказаться отвечать на вопрос. Всякая попытка получить ответ на вопрос, если на
него отказались отвечать, будет отведена спикером. Если министр отказался
отвечать на вопрос, то он может быть задан вторично лишь на новой сессии
парламента.
Предложения (motions) — своеобразная форма парламентского
контроля, отличающаяся от практики интерпелляций и запросов, существующих в
других странах. По существу, это проект резолюции, в котором формулируется
позиция по определенному вопросу. Посредством внесения такого предложения
депутат ставит на обсуждение палаты какой-либо вопрос, предлагая тем самым
палате рассмотреть его и вынести по нему свое решение.
Член палаты,
вносящий предложение, должен обосновать, почему палата должна принять к
рассмотрению его предложение. Вслед за тем начинаются дебаты, в которых
выступают как депутаты, поддерживающие предложение, так и его противники.
Спикер следит за тем, чтобы слово было предоставлено тем и другим. Депутаты,
выступающие против предложения, вносят поправку к предложению, в которой
излагается позиция' противников предложения, и палате предлагается поддержать
содержащуюся в поправке позицию. Если предложение было внесено оппозицией, то
поправку предлагает правительство (и наоборот). Предложения от оппозиции
вносятся ее лидером, который и выступает по ним. Слово для ответа в этом случае
берет премьер-министр. Вслед за тем выступают представители правительственной
и всех оппозиционных партий. Затем предложение ставится на голосование. Если
предложение было внесено оппозицией, то, как правило, палата принимает предложение
в том виде, как оно было сформулировано в поправке правительства. Предложение,
принятое при голосовании, становится решением палаты общин.
Предложения
открывают возможность широкого обсуждения правительственной политики. Обычно
они вносятся оппозицией (с этой целью выделено 20 дней в сессию). Это может
быть предложение о недоверии правительству либо предложение, в котором
выражается сожаление по поводу правительственной политики и предлагается принять
иной курс действий. Например, член парламента вправе внести предложение о
недоверии правительству в связи с руководством экономикой, которое ведет к
неблагоприятной ситуации; либо предложение, содержащее оценку конкретной
внутренней или внешнеполитической акции, и пр.
Правительство
использует эту процедуру для обсуждения в палате важных вопросов своей политики
и получения одобрения палаты (по вопросам обороны, экономической политики и
пр.). Иногда правительство вносит предложение, просто предлагая палате принять
во внимание тот или иной документ.
Парламентская процедура
предусматривает также, что предложение может быть внесено рядовым членом
палаты. Для этого отводятся определенные дни и часы недели. Для решения вопроса
о том, кто из рядовых членов может внести предложение, проводятся баллотировки.
Кроме того,
парламентская процедура предусматривает право депутата вносить предложение с
целью обсуждения вопроса, имеющего “чрезвычайно важное общественное значение и
требующего срочного рассмотрения”. Такое предложение подлежит обсуждению в тот
же день, если спикер признает предложение имеющим чрезвычайное значение и если
оно будет поддержано не менее 40 членами палаты. Обычно в сессию вносится
несколько десятков таких предложений, а обсуждается не более одного-двух.
Возможность
проведения дебатов по политике правительства возникает также при обсуждении
тронной речи королевы. По существу, это подготовленный правительством доклад,
в котором оно представляет на рассмотрение палаты программу своей деятельности
на текущий год. За представлением доклада следуют шестидневные дебаты. Любой
депутат имеет право предложить поправку к тронной речи, в которой выражается
пожелание палаты общин к правительству. Обычно поправки к тронной речи
вносятся депутатами оппозиции.
Контроль над финансами является контролем над расходованием
правительством уже утвержденных парламентом денежных средств. Как уже
говорилось, финансовая политика определяется исключительно правительством и при
осуществлении контроля палата должна исходить из финансовой политики, уже
принятой правительством. Контроль палаты общин над расходованием
правительством денежных средств слагается, во-первых, из проверки смет
расходов, представляемых палате общин министерствами при утверждении Закона об
ассигнованиях, и, во-вторых, из проверки отчетов о расходовании средств,
осуществляемой комитетом по публичной отчетности
(Public Account Committee).
Парламентская проверка
отчетов основывается на докладе специального должностного лица палаты —
генерального контролера и ревизора (Controller and
Auditor General),
осуществляющего свои полномочия от ее имени. С 1983 г. он назначается правительством
на основании резолюции палаты общин, предложенной премьер-министром с
одобрения председателя комитета по публичной отчетности.
Генеральный
контролер — должностное лицо парламента и несет ответственность перед ним. По
отношению к условиям его пребывания в должности применяется та же формула, что
и для высших судей. Он может быть отстранен от должности только на основании
послания обеих палат парламента к правительству.
В обязанности
генерального контролера входит проверка отчетов о расходовании средств
министерствами и подчиненными им организациями, а также контроль за тем, чтобы
все доходы министерств вносились в Консолидированный фонд. Все доходы,
получаемые любым министерством, передаются в Банк Англии и вносятся на счет
министерства финансов — Консолидированный фонд. Деньги из него могут расходоваться
только по разрешению парламента. Генеральный контролер вправе отказать в
открытии кредита из Консолидированного фонда, если расход не предусмотрен
Актом парламента.
Генеральный
контролер возглавляет Национальное ревизионное ведомство (National Audit Office), в котором числится 900 ревизоров. Оно производит ревизию отчетов
министерств и других государственных учреждений. На основе проводимой
ведомством ревизии составляется доклад генерального контролера, представляемый
комитету по публичной отчетности.
Комитет
состоит из 15 членов, и его председателем неизменно является один из
руководителей официальной оппозиции, который занимал в свое время министерский
пост (обычно в министерстве финансов). При проверке финансовой отчетности
министерств в комитет вызываются высшие должностные лица министерств (в
некоторых случаях — министр). Комитет основывает свою деятельность на докладе
ревизионного ведомства, в котором указываются все случаи нарушения в
расходовании средств, злоупотребления и неправильности в их использовании.
Доклады внимательно изучаются депутатами. Бывают случаи, когда комитет
вскрывает серьезные злоупотребления. Доклады комитета ежегодно обсуждаются
палатой. Они становятся достоянием прессы.
Парламентский уполномоченный по делам администрации (Parliamentary Commissioner
for Administration) — часть парламентского
механизма контроля над министерствами. Должность была введена законом о
парламентском уполномоченном 1967 г. Англия реципировала институт омбудсмена в
ряде скандинавских и других странах. Омбудсмен — должностное лицо, обязанностью
которого является рассмотрение жалоб граждан на действия министерств. В
отличие от скандинавских стран, где он избирается парламентом, в Англии он
назначается правительством. В парламентской практике сложился порядок, при
котором правительство прежде, чем сделать назначение, консультируется с
председателем специального комитета по делам парламентского уполномоченного.
Парламентский уполномоченный — должностное лицо парламента, вследствие чего
жалоба должна быть передана депутату, и уже последний решает, направить ли ее
парламентскому уполномоченному. Парламентский уполномоченный занимает свою
должность, пока “ведет себя хорошо”, и может быть отстранен от должности
только по требованию обеих палат парламента, по своей собственной просьбе или
по достижении 65-летнего возраста. Он не может быть членом парламента (обычно
на эту должность назначаются гражданские служащие или юристы).
В компетенцию
парламентского уполномоченного входит расследование жалоб граждан на действия
министерств и ведомств, которые совершены ими при осуществлении
административных полномочий и вытекают из их ненадлежащего выполнения.
Деятельность парламентского уполномоченного распространяется на те
министерства и ведомства, список которых содержится в приложении к закону. Он
не может проводить расследование действия министерств и ведомств, если имеется
возможность обратиться в суд или административный трибунал, а также тех
действий, которые изымаются из его юрисдикции в силу приложения к закону.
Парламентскому
уполномоченному предоставлены широкие права при проведении расследований. Он
вправе истребовать у министров и должностных лиц документы, вызывать свидетелей
и пр. Однако он не может принимать меры по результатам своих расследований, в
частности заменить административное решение своим собственным либо потребовать
его изменения. Результатом его расследования является доклад, который он может
послать соответствующему депутату. Если парламентский уполномоченный считает,
что недолжное осуществление полномочий министерством не было устранено, он
может представить парламенту специальный доклад. Доклады парламентского
уполномоченного, представляемые парламенту, рассматриваются специальным
комитетом по делам парламентского уполномоченного. Комитет выслушивает
свидетельские показания должностных лиц соответствующих министерств и доклады
парламентского уполномоченного.
ПАЛАТА ЛОРДОВ
Порядок образования. Палата лордов формируется
на невыборной основе. Членство в ней связывается с получением дворянского
титула, дающего право быть членом палаты лордов. Среди членов палаты — 1195
герцогов, маркизов, графов, виконтов, баронов, имена которых вписаны в так называемую
золотую книгу” английского дворянства. Это пэры парламента. Они
подразделяются на духовных и светских, потомственных и пожизненных.
К числу
духовных лордов относятся 26 архиепископов и епископов, право которых быть
членами палаты связывается с пребыванием их в соответствующей должности.
Все остальные
члены палаты относятся к категории светских. Основную группу составляют те
светские пэры, право которых быть членами палаты переходит по наследству. В
палате — 789 потомственных пэров и пэресс.
В палате
имеется 359 пожизненных пэров и
пэресс. Большинство из них — это политические и партийные деятели, либо высшие
военнослужащие и чиновники, вышедшие в отставку, либо руководители крупных
государственных или частных предприятий, выдающиеся ученые, профсоюзные
деятели, известные актеры. Звание пэра
предоставляется за заслуги в общественной и политической деятельности.
Одиннадцать
членов палаты — лорды-юристы (ординарные лорды по апелляциям). Они назначаются
из числа лиц, занимавших или занимающих высокие судейские должности, для
оказания помощи палате при решении судебных дел.
В палате лордов, как и в
палате общин, также существует деление на партийные группы, но его влияние не
столь значительно, как в палате общин. Лорды более независимы от партий и
избирателей и меньше связаны партийной дисциплиной. В последние годы в связи с
возрастанием роли пожизненных пэров палата претендует на роль форума, аккумулирующего
в себе богатый опыт и специальные знания и представляющего важное и полезное
дополнение выборной палаты общин.
Должностные лица палаты лордов. Председатель палаты —
лорд-канцлер. Его статус и роль в палате значительно отличаются от того
положения, какое занимает спикер в палате общин. Лорд-канцлер — член кабинета и
назначается лично премьер-министром. Он является также главой судебной
системы страны. В палате лордов он принимает участие в дебатах и голосовании.
Заседания в палате лордов не столь стеснены правилами парламентской процедуры,
и лорду-канцлеру не приходится часто вмешиваться в порядок ведения дебатов. Он
не выносит решений относительно правил процедуры, и в случае возникновения соответствующих
вопросов палата обращается не к нему, а к лидеру палаты.
В палате
лордов имеются лорд-председатель комитетов и его заместитель, которые
председательствуют вместо лорда-канцлера, когда палата преобразуется в
заседание комитета всей палаты (при рассмотрении законопроектов в стадии комитета).
Они назначаются палатой ежегодно в начале сессии.
Постоянным
должностным лицом палаты лордов является клерк, полномочия которого аналогичны
полномочиям клерка палаты общин и в подчинении которого работает постоянный
штат клерков, занятых делопроизводством палаты.
Каждая партия
в палате лордов имеет своего лидера. В правительственной партии — это лидер
палаты; оппозицию возглавляет лидер оппозиции. В их обязанности входит планирование
дебатов в палате. В палате лордов также имеются главные “кнуты” и их помощники,
выполняющие те же функции, что и “кнуты” в палате общин. Сторонникам партии
направляются письменные “кнуты”. Но в палате лордов не существует никаких
соглашений между “кнутами”, касающихся отсутствия на заседаниях равного числа
членов палаты от правящей и оппозиционной партий.
Внутренняя организация. Во время заседаний члены палаты (за исключением
духовных лордов) располагаются не по старшинству титулов, как было прежде, а
соответственно на скамьях правительства и оппозиции.
Заседания
проводятся с понедельника до четверга и в конце сессии — по пятницам (всего —
около 160 дней в сессию). Заседания начинаются с краткого “часа вопросов” (эта
процедура занимает около 20 мин), но вопросы разрешается задавать только после
обсуждения основной повестки дня. Более половины всего времени палаты заняты
рассмотрением правительственных биллей.
Палата лордов
имеет собственные постоянные правила. Однако регламент в ней не столь строг и
жесток, как в палате общин. Он меньше связывает членов палаты, чем в палате
общин. Поддержание порядка в палате лежит на всех ее членах. Порядок
выступлений предопределен заранее, и лорд-канцлер не вызывает членов палаты для
участия в дебатах. В палате лордов не существует каких-либо правил для
сворачивания дебатов по законопроектам. Не имеется здесь также правил,
обусловливающих преимущество правительственных дел над другими делами.
Регулярно на
заседаниях палаты присутствует и принимает участие в голосовании около трети
ее состава. Часть членов палаты вообще никогда не принимает участия в ее
заседаниях; другие получают разрешение не присутствовать на ее заседаниях. Такое
разрешение предоставляется либо на весь срок полномочий парламента
определенного созыва, либо на срок сессии.
Пэры не
получают жалованья, но им могут быть возмещены расходы, связанные с посещением
заседаний. Член палаты может получать в общей сложности около 100 фунтов
стерлингов на расходы по проживанию в Лондоне, оплате гостиницы, транспорту, а
также расходы на содержание офиса, секретаря, помощника по научным исследованиям.
Законодательная деятельность. Члены палаты лордов обладают правом законодательной
инициативы, и законопроекты могут вноситься в палату лордов. Полномочия палаты
в области законодательства определяются законами о парламенте 1911—1949 г. В
качестве части верховного законодательного органа палата лордов рассматривает
и принимает с поправками или без поправок законопроекты, принятые палатой
общин и переданные на ее рассмотрение. Она может отклонять законопроекты сроком
на один год, то есть имеет право отлагательного вето.
Закон о
парламенте 1911 г. устанавливает, что финансовый законопроект, принятый
палатой общин и переданный за месяц до окончания сессии на рассмотрение в
палату лордов, становится законом без ее одобрения, если он не принят ею в
.течение одного месяца.
Порядок
прохождения законопроекта в палате лордов в основном тот же, что и в палате
общин. Наиболее важная стадия здесь — комитетская, так как в это время в билль
обычно вносятся поправки, которые оказывают существенное влияние на содержание
и дальнейшее движение законопроекта. Иногда эта стадия занимает несколько
дней. Обсуждение статей сопровождается длинными дебатами, и голосование
происходит почти по каждой статье, в которую внесена поправка.
Рядом
особенностей отличается рассмотрение в палате лордов финансовых законопроектов,
в частности бюджета. Он становится предметом правительственного заявления в
палате лордов, затем сразу же обсуждается во втором чтении. Непосредственно
после этого происходит голосование законопроекта о бюджете в третьем чтении.
С точки зрения
роли второй палаты наиболее интересным является порядок, посредством которого
регулируются отношения между двумя палатами при осуществлении ими законодательной
деятельности. После прохождения законопроектом всех стадий в палате лордов он
вместе с поправками, сделанными лордами, передается в палату общин. Последняя,
в специальном заседании, рассматривает эти поправки и в случае несогласия с
ними назначает комитет для выработки обоснования, в котором объясняется,
почему именно она не согласна. Палата общин может также, не согласившись с поправками
палаты лордов, выдвинуть взамен некоторых из них новые поправки. Обоснование и
все вновь сделанные поправки передаются на новое рассмотрение палаты лордов.
Палата лордов
рассматривает обоснование палаты общин и все вновь сделанные поправки и
принимает по ним свое решение, передаваемое в палату общин. В случае несогласия
с поправками, предложенными палатой общин, и в том случае, если палата лордов
решила все-таки настаивать на принятии некоторых из сделанных ею ранее, но
отклоненных палатой общин при первом рассмотрении поправок, она составляет
письменное обоснование, которое передается палате общин. В этом обосновании
излагаются причины, по которым палата настаивает на своих поправках. Обычно
конфликт разрешается путем компромисса.
Контроль палаты лордов над правительством. Правительство не несет
политической ответственности перед палатой лордов, и последняя не может
заставить его уйти в отставку. Но она осуществляет контроль над правительством
в тех же формах, что и палата общин. От имени правительства в палате лордов
выступают члены правительства, входящие в ее состав. Представителями
правительства являются обычно три—четыре члена кабинета и четыре—шесть министров,
не входящих в кабинет.
Контроль
осуществляется в условиях менее жесткой регламентации. Пэры не стеснены ни
строгими процедурными правилами, ни председателем, часто вмешивающимся в дебаты.
Процедура палаты лордов не ограничивает продолжительности времени, отводимого
для вопросов пэров министрам. Вопросы могут задаваться в любой момент
заседания палаты — и после обсуждения основной повестки дня, и в течение
времени, оставшегося после обсуждения законопроектов и предложений.
В дополнение ко всем этим функциям палата лордов
выступает в качестве высшей судебной инстанции страны. Она имеет юрисдикцию
Высшего апелляционного суда, а по некоторым делам — суда первой инстанции.
Палата лордов рассматривает апелляции на решения судов по гражданским делам на
территории всей страны, а на решения судов Англии, Уэльса и Северной Ирландии
по уголовным делам. Решение, которое она выносит по апелляции, является
окончательным. Палата рассматривает около 70 судебных дел в год.
Рассмотрение апелляций
проводится в комитете по апелляциям, который заседает отдельно от палаты. В
решении дел могут принимать участие только лорд-канцлер, 11 ординарных лордов
по апелляциям и 10 пожизненных пэров, которые в течение определенного времени
занимали высокие судейские должности. Ординарные лорды по апелляциям находятся
на жаловании и могут быть отстранены от должности лишь по требованию обеих
палат парламента. Перестав быть судьями, они остаются в палате лордов в
качестве пожизненных пэров.
ПАРЛАМЕНТ
ИТАЛИИ
Становление
буржуазного парламентаризма проходило в Италии в XIX в. в процессе объединения
страны. Альбертинский статут 1848 г. распространил свое действие на
присоединяемые к Пьемонту территории, а с 1861 г. — с созданием Итальянского
королевства — стал Конституцией всей Италии.
В Статуте было
предусмотрено осуществление законодательной власти королем, сенатом, целиком
им назначаемым из представителей 21 категории наиболее привилегированных
слоев общества, и избираемой избирательными коллегиями палатой депутатов.
Исполнительная власть контролировалась по Статуту королем. В процессе эволюции,
однако, законодательная власть перешла фактически целиком к избираемой
населением палате депутатов, при сохранении за королем и сенатом права вето, а
правительство, по-прежнему назначавшееся королем, должно было получить
поддержку палат. Соответственно возникла практика формирования правительства
из парламентского (палаты депутатов) большинства. Таким образом, в первые
десятилетия своего существования Альбертинский статут, формально не подвергаясь
изменениям, способствовал прогрессивному конституционному и, в частности,
парламентскому развитию страны.
Ситуация
изменилась в 1922 г. с приходом фашизма к власти, когда парламент под угрозой
разгона оказал доверие новому кабинету и предоставил премьер-министру
чрезвычайные полномочия. В условиях террора, развязанного созданной на основе
этих полномочий фашистской милиции, правительству удалось навязать парламенту
принятие реакционного избирательного закона и получить подавляющее большинство
в парламенте, а затем и лишить депутатских мандатов депутатов оппозиции.
Таким образом,
на этапе прихода к власти, который завершился созданием авторитарного режима
при наличии если не однопартийного, то единого профашистского парламента,
Муссолини активно использовал механизмы старой парламентской системы, а равным
образом отсутствие каких-либо конституционных сдерживающих начал. Смена
политического режима внешне проходила в формально законных и вне законных
(незапрещенных) рамках. Не оказывавший противодействие предшествовавшей
либерализации страны, Альбертинский статут и вовсе оказался бессильным перед ее фашизацией.
Переход от
авторитаризма к тоталитаризму во второй половине 20-х гг. характеризовался,
помимо отмены многопартийности, слиянием органов партии и государства, расширением
полномочий репрессивных органов, так же и отказом от традиционного
парламентаризма. Этот последний процесс связан главным образом с тремя
законами. Первый, 1925 г., посвященный прерогативам главы правительства,
ликвидировал парламентский контроль. Парламент был лишен всех прав влиять на
назначение и смещение министров. Кроме того, парламенту запрещалось включать в
повестку дня какой бы то ни было вопрос без согласия правительства, то есть
ликвидировалось фактически право самостоятельной законодательной инициативы.
Законом 1926
г. “О праве исполнительной власти издавать юридические нормы” правительству
присваивалась по сути дела законодательная власть, включая право отмены
парламентских законов.
Наконец,
законом о реформе политического представительства 1928 г. фактически была
ликвидирована выборность палаты депутатов. Кандидаты выдвигались общенациональными
органами фашистских профсоюзов и некоторыми другими организациями. Большой
фашистский совет — подчинявшийся главе правительства верховный орган партии и
государства, также наделенный законодательной функцией, — составлял из
представленных и собственных кандидатов список в 400 человек, который и выносился
на одобрение населения. “Голосование” осушествлялось по списку в целом.
В 1939 г.
палата депутатов была упразднена и заменена палатой “фаший и корпораций”,
назначавшейся лично главой правительства по партийно-производственному принципу
из руководящих органов фашистской партии (фашии — партийные комитеты) и 22
корпораций — объединений работодателей и работников соответствующих отраслей. В
1943 г. в процессе краха режима парламент был вообще упразднен.
После
ликвидации фашизма и окончания второй мировой войны 2 июня 1946 г. итальянцы
ввели путем референдума республиканскую форму правления и избрали учредительное
собрание для выработки новой конституции. Она была принята 22 декабря 1947 г. В
стране был создан режим нового для Италии типа, характеризующийся прежде всего
абсолютным верховенством Конституции и под-конституционным — парламента:
верховенство Конституции ограничивает законодательную власть парламента конституционными
рамками. Ни один закон не может быть принят, если он так или иначе нарушает
конституционную норму, которая может быть отменена либо заменена только путем
сложной процедуры. Если же конституционная норма все же будет нарушена, вступит
в действие Конституционный суд — независимый орган, на который парламент
может оказывать лишь косвенное влияние, участвуя в его формировании.
Важно
отметить, что на первое место в конституционном регулировании в Конституции
1947 г. выдвинута проблематика прав человека, которые признаны неотъемлемыми,
то есть не подлежащими конституционному пересмотру. В соответствии с
принципами парламентской республики, какой является Италия, президент и
правительство подчинены парламенту.
Со времени
принятия Конституции, ее положения, касающиеся парламента, подвергались
изменению лишь дважды. В 1963 г. было установлено твердое число депутатов и
сенаторов, а также одинаковый срок полномочий обеих избираемых палат. В 1989 г.
были ликвидированы судебные функции палат в отношении уголовного преследования
членов правительства. Регламенты палат республиканского парламента, впервые
принятые в 1948 г., подверглись общей реформе в 1971 г.
КОНСТИТУЦИЯ О ПАРЛАМЕНТЕ
Конституция 1947 г. является важнейшим источником итальянского
парламентского права. Непосредственно парламенту посвящена глава 1 части 2
(“Устройство республики”) Конституции. Тем самым в системе разделения властей
законодательный орган формально поставлен на первое место. Вместе с тем,
положения, так или иначе затрагивающие парламентскую деятельность, содержатся и
в остальных частях конституции.
Глава
Парламент” состоит из двух разделов: “Палаты” (ст. 55—69) и “Составление
законов” (ст. 70—82).
Сохранена
традиционная для Италии двухпалатная структура парламента, включающая палату
депутатов и Сенат, хотя, разумеется, новый, республиканский бикамерализм принципиально
отличается от прежнего иерархического строения парламента.
Конституция
сформулировала лишь самые общие принципы формирования палат (ст. 56—59).
Палата депутатов, состоящая из 630 членов, избирается на общенациональной
основе. 315 сенаторов избираются по областям (всего их 20). Активное и
пассивное избирательное право при выборах в палату депутатов закрепляется за
гражданами, начиная соответственно с 18 и с 25 лет. Сенат избирается
гражданами, достигшими 25 лет, сенаторами могут стать избиратели не моложе 40
лет. В отличие от палаты депутатов, в сенате имеется невыборное пожизненное
членство: сенаторами по праву становятся все бывшие президенты республики, а
кроме того, президент может назначить пять пожизненных сенаторов за выдающиеся
заслуги в общественной деятельности, науке и культуре (согласно действующей
конституционной практике, это положение трактуется в том смысле, что общее
число вакансий не должно превышать пяти).
В Конституции
не содержится сколько-нибудь существенных указаний на собственно избирательную
систему, действующую при выборах палат, что связано с запрограммированной
свободой маневра для власть придержащих.
Законы о
выборах в палату депутатов (1957 г.) и в сенат (1948 и 1958 гг.), действующие
по сегодняшний день, оформили существенные различия при формировании двух
палат. При избрании палаты депутатов действует пропорциональная система, а при
избрании сената — мажоритарная с элементами пропорционализма. Не вдаваясь в
тонкости избирательно-правовой практики, отметим ее характерные черты.
Выборы в
Палату депутатов проводятся по многомандатным округам. Голосование
осуществляется по спискам (обычно партийным) с указанием основных преференций.
Места распределяются пропорционально поданным за списки голосам. Для
распределения неучтенных голосов (остатков) образуется единый общенациональный
избирательный округ, суммирующий их по спискам уже в масштабе всей страны.
Выборы в сенат
проводятся по одномандатным избирательным округам в рамках одной области.
Избиратели голосуют за конкретного кандидата, который может быть и как правило
связан” обязательствами по взаимному использованию полученных голосов с
кандидатами по другим округам данной области (на практике это обычно кандидаты
от одной партии). Эта “связь” не имеет значения, если кто-либо из кандидатов
получает 65% голосов, — он автоматически становится сенатором. В случае же
неполучения никем из кандидатов квалифицированного большинства областная избирательная
комиссия рассматривает “связанных” кандидатов как список в рамках .всей области
и распределяет сенаторские места пропорционально полученным этими списками
голосам.
Полномочия
обеих палат длятся пять лет и могут быть продлены только в случае войны. Новый
состав палат избирается не позднее 70 дней по истечении полномочий прежней
легислатуры, а первое заседание палат нового созыва должно быть проведено не
позднее, чем на 20-й день после выборов (ст. 60—61 Конституции).
Статья 88
Конституции Италии предоставляет главе государства — президенту право роспуска
как парламента в целом, так и одной из его палат. Статья эта не детализирована
в том плане, что ни она, ни законодательные акты, а также регламенты палат не
уточняют основания, по которым возможен роспуск. Вместе с тем парламентская
практика и конституционная доктрина выработали три критерия данных оснований: 1.
невозможность создания стабильного большинства, 2. сложившееся у субъектов
роспуска убеждение в том, что палаты к этому времени не отражают действительную
расстановку сил в стране, то есть фактически утратили представительный
характер, 3. непреодолимые противоречия в позициях палаты и сената.
Современный
итальянский бикамерализм исходит из существования двух конституционных
принципов: равенства и функциональной автономии палат. Принцип равенства палат
выводится, как правило, из положений ст. 70 (“Законодательная функция
осуществляется обеими палатами”) и ст. 94 (“Правительство должно получить
доверие обеих палат”): в осуществлении важнейших, законодательной и
контрольной, функций палаты равны. Впрочем, Конституция вовсе не знает
какого-либо разграничения компетенции палат, разве что по проверке полномочий
собственных членов (ст. 66). Что касается принципа функциональной автономии, то
он выводится в первую очередь из ст. 55, в которой формулируется разделение
парламента на палаты и здесь же ограничивается их право собираться на совместные
заседания исключительно случаями, установленными самой Конституцией, а именно:
при избрании президента республики (ст. 83); при принесении присяги президентом
республики (ст. 91); при предании суду президента республики (ст. 90); при
избрании третьей части членов Высшего совета магистратуры (ст. 104) и
Конституционного суда (ст. 135), при формировании списка возможных членов суда
над президентом республики (ст. 135). Функциональная автономия палат связана не
только с различным порядком их формирования и неодинаковой численностью. Главное
двойной контроль принимаемых решений.
В ст. 64
итальянской Конституции записано: “Каждая палата принимает свой Регламент
абсолютным большинством голосов своих членов”. Сама конституционная отсылка, а
также и прописная буква в наименовании этих внутренних документов палат
подчеркивают их особое конституционное значение. Статус парламентских
регламентов в системе итальянского законодательства неоднозначен. С одной стороны,
это внутренние документы органов государственной власти и, как таковые, носят
подзаконный (регламентарный) характер. С другой стороны, по способу их принятия
палатами, то есть носителями законодательной власти, они приближаются к
законам. Наконец фактически, по объекту их регулирования — парламентской, а
следовательно, и законодательной деятельности в том числе, — они занимают положение
как бы выше закона, ибо он не может быть принят помимо процедур, предписанных
регламентом (исключения, связанные, например, с референдарным порядком законотворчества,
предусмотрены самой Конституцией). Процедура внесения изменений в регламент в
принципе не сложна, что требует динамизм парламентской практики, но все же
содержит “сдерживающие” положения, исключающие принятие импульсивных решений.
Ряд вопросов,
связанных с внутренней парламентской деятельностью, Конституция берет “на
себя”. Так, в Конституции, не говоря уже о принципах законодательной деятельности
парламента, затрагиваются также вопросы, связанные с датами созыва палат на
очередные сессии (ст.62), формированием руководящих органов (ст. 63), кворумом
(ст. 64) и т.п. Разумеется, конституционные положения не могут быть так или
иначе обойдены либо, тем более, нарушены в регламентах палат.
Ныне
действующие регламенты палат итальянского парламента были приняты в 1971 г.
Следует отметить, что, несмотря на автономию палат, документы весьма похожи
друг на друга, а многие их положения совпадают. Тексты регламентов
согласованы, и это понятно: ни одна из палат не должна находиться в
привилегированном положении перед другой, так или иначе препятствовать
выполнению другой палатой ее функций или затруднять общепарламентский процесс.
Регламент
палаты депутатов включает в себя три части, подразделяющиеся на 35 глав. Часть
1 “Организация и деятельность палаты” включает в себя несколько глав об органах
палаты депутатов, главы о правилах обсуждения вопросов, о кворуме, о
голосовании, о гласности работы и т.п. Часть 2 “Законодательная процедура”
включает главы о процедуре рассмотрения различных законопроектов в палате и ее
комиссиях и о смежных вопросах. Часть 3 “Процедуры, связанные с участием
палаты в выработке политического направления, осуществлением контроля и получением
информации” состоит из глав, посвященных контрольным функциям палаты и
взаимоотношениям с другими органами. Общее число статей — 150. Регламент сената —
несколько больший по размеру — состоит из 168 статей, заключенных в 24 главы.
По частям главы регламента сената не закрепляются. Статьи в регламенте сената
имеют наименования.
ОРГАНЫ ПАЛАТ
Надлежащие организацию и функционирование палат, призваны обеспечить
председатели палат и соответствующие бюро (президиумы), избрание которых
палатами предусмотрено в самой Конституции (ст. 63).
Первое
заседание палат нового созыва ведет временное бюро в составе председателя и
секретарей. В сенате временным председателем автоматически становится старший
по возрасту сенатор, а секретарями — шесть младших. В палате депутатов эта
процедура усложняется, если в нее избран соответственно кто-либо из
заместителей председателя палаты предшествующего созыва и секретариата.
Временные бюро призваны, собственно, только лишь следить за процедурой избрания
постоянных председателя и бюро.
Председатели
палат избираются тайным голосованием. Но если для избрания на пост председателя
палаты депутатов кандидату необходимо получить большинство в две трети от
состава палаты в первом туре, такое же большинство, но от числа присутствующих
во втором и абсолютное большинство в третьем и последующих турах, то
председатель сената избирается абсолютным большинством голосов в первых трех
турах и относительным большинством голосов при баллотировании двух ведущих
кандидатов по результатам третьего тура — в четвертом.
Это различие в
порядке избрания председателей имеет конкретную политическую подоплеку.
Согласно ст. 86 Конституции председатель сената замещает президента республики
во всех случаях, когда последний не в состоянии выполнять свои функции.
Реальная роль президента в Италии во многом зависит от личности, занимающей
этот пост. Для правящего большинства крайне важно поэтому, чтобы этот пост
занимал (или потенциально мог занять) не только его представитель, но и
персонально человек, максимально предсказуемый. Следовательно, оппозиции должно быть оставлено как
можно меньше шансов сорвать избрание той или иной конкретной кандидатуры. Отсюда
более простая формула избрания председателя сената. Напротив, более важный
во внутрипарламентской жизни пост председателя палаты все же, при наличии
больших дискреционных полномочий ограничен и составом самого парламента (палаты
депутатов), и составом бюро. Здесь для правящего большинства принципиально
значимым является недопущение лишь конкретного, явно опасного для него
человека. Следовательно, предусмотрен усложненный порядок избрания
председателя палаты депутатов. Такой порядок, помимо всего прочего, повышает
цену” этого поста в закулисных отношениях партий, предшествующих выдвижению
кандидатов на все парламентские посты. Важно отметить, что, по сложившейся
парламентской практике, посты председателей палат должны занимать представители разных партий. Согласно ст.
63, на совместных заседаниях палат парламента функции председательствующего и
бюро выполняют соответствующие органы палаты депутатов.
В функции
председателей палат, помимо названных, входят прежде всего две важнейшие
конституционные прерогативы: право созыва палаты на чрезвычайную сессию (ст.
62) и консультация президента республики в связи с намерением последнего
распустить палаты (ст. 88). В итальянской политической практике не было случая,
когда бы президент распустил палаты без согласия их председателей.
Регламенты
палат предоставляют председателям широкие полномочия по руководству
заседаниями, обеспечению надлежащего порядка работы самих палат, их органов и
служб. Председатель руководит работой бюро палаты: в частности, созывает его по
собственной инициативе и самостоятельно определяет повестку дня его заседаний.
Велика роль председателя и в реализации повестки дня непосредственно палаты:
он самостоятельно определяет график ее выполнения. В ходе прений председатель
предоставляет слово депутатам и лишает их слова, следит за выполнением
регламента, задает вопросы, устанавливает порядок голосования, разъясняет его
значение и объявляет результаты. Председатель назначает членов парламентских
джунт — особых функциональных органов, которые будут рассмотрены ниже. Все
решения бюро палаты проводятся в форме декрета ее председателя. Членами бюро
каждой палаты являются по четыре заместителя председателя палаты, три
квестора, восемь секретарей. В регламенте палаты депутатов предусмотрено, что
в бюро должны быть представлены все парламентские группы, в связи с чем до его
избрания председатель палаты проводит необходимые консультации. Это
категорическое требование — “должны быть” — чисто юридически противоречит установленной
в регламенте же процедуре избрания бюро: каждый депутат должен вписать в бланк
бюллетеня имена двух депутатов для замещения должностей заместителей
председателя палаты, двух квесторов и четырех секретарей. Избранными считаются
депутаты, получившие большинство голосов. Как же можно при таком порядке избрания
добиться выполнения вышеуказанного требования о представительстве в бюро всех
групп? Очевидно, что регламент уповает на соблюдение депутатами партийной дисциплины.
Фактически положение о представительстве соблюдается не только в палате
депутатов, но и в сенате, регламент которого, установив аналогичную процедуру
избрания бюро, о представительстве в нем парламентских групп умолчал.
Заместители
председателей палат не обладают самостоятельными функциями. Однако в случае
отсутствия председателя роль их резко возрастает, поскольку они в порядке очередности
выполняют его функции.
Прерогативы
квесторов разнообразны. Во-первых, они, согласно указаниям председателя, следят
за порядком в зале заседаний и за соблюдением церемониала. Во-вторых, осуществляют
контроль за деятельностью вспомогательных служб палаты. В-третьих, контролируют
расходы соответствующей палаты, подготавливают проект ее бюджета и отчета о
его исполнении.
Секретари
обеспечивают составление протокола заседания палаты, оглашают эти протоколы,
составляют, в порядке поступления заявок, список выступающих, зачитывают по
просьбе председателя поступившие предложения и документы, проводят поименные
опросы, фиксируют особые мнения, обеспечивают точность изложения документов
палаты и стенографических отчетов и их опубликование в должные сроки.
Как
коллегиальный орган, бюро утверждает проект бюджета и отчет о его исполнении,
решает вопросы, связанные с формированием групп и комиссий, применяет дисциплинарные
санкции в отношении депутатов (сенаторов), грубо нарушивших порядок заседания,
назначает генерального секретаря палаты, устанавливает правила внутреннего управления,
формирует вспомогательные службы, применяет меры поощрения и дисциплинарные
меры в отношении служащих палаты, определяет порядок доступа на заседания.
К
функциональным органам палат относятся, помимо бюро, своеобразные депутатские
(сенаторские) комиссии, именуемые джунтами. Это джунты по вопросам регламента,
выборов и парламентской неприкосновенности. В сенате вопросами выборов и парламентской неприкосновенности
занимается одна джунта. Зато на правах джунты в сенате создается библиотечная
комиссия (вопросами библиотеки палаты депутатов занимается соответствующая
вспомогательная служба под контролем бюро).
Джунты
формируются из числа депутатов (сенаторов) непосредственно председателем
соответствующей палаты. При этом последний “по возможности” должен обеспечить
пропорциональность представительства различных парламентских групп.
Джунта по
вопросам регламента и в палате депутатов и в сенате состоит из 10 человек, но в
целях наиболее адекватного представительства групп ее состав может быть расширен.
Эту джунту возглавляет непосредственно председатель соответствующей палаты.
Джунта толкует положения соответствующих регламентов, изучает парламентскую
практику и предложения о внесении поправок в регламент, разрешает споры о
компетенции между парламентскими комиссиями. Внесение непосредственно на
рассмотрение палаты предложений об изменениях и дополнениях регламента
осуществляется джунтой (либо через нее).
Джунта по
вопросам выборов палаты депутатов состоит из 30 депутатов. Из своего состава
она избирает председателя, двух его заместителей и трех секретарей. Джунта
действует на основе собственного регламента, принимаемого после одобрения его
джунтой по вопросам регламента непосредственно палатой. Не позднее, чем через
18 месяцев со дня выборов, джунта докладывает палате о соответствии избирательных
процедур закону, о правильности избрания депутатов и о случаях неизбираемости и
несовместимости. Впоследствии джунта собирается по необходимости для внесения
в палату предложений о подтверждении, аннулировании и утрате депутатских
мандатов.
Джунта по
вопросам депутатской неприкосновенности состоит из 21 члена. Правила
формирования ее органов и регламента — такие же, какие предусмотрены для
джунты по вопросам выборов. Компетенция этой джунты связана с установлениями
ст. 68 Конституции, которые предусматривают парламентские иммунитеты, в
частности от уголовного преследования, ареста, обыска, исполнения уголовного
приговора и т.п. Для преодоления иммунитета необходима санкция
соответствующей палаты. Джунта по вопросам депутатской неприкосновенности
готовит необходимые материалы для рассмотрения их палатой, в частности доклад
и проект решения. Депутат, в отношении которого запрошена соответствующая
санкция, должен быть приглашен на заседание джунты для дачи необходимых
разъяснений.
Компетенция
сенатской джунты по вопросам выборов и парламентских иммунитетов, состоящей из
21 человека, аналогична компетенции двух вышеназванных джунт в палате
депутатов.
Библиотечная
комиссия сената назначается в составе трех сенаторов. Комиссия курирует работу
библиотеки, подготавливает ее внутренний регламент и контролирует его соблюдение.
В сендте
имеется также джунта по вопросам европейских сообществ, назначаемая в составе
22 сенаторов. Однако статус этой джунты ближе к статусу парламентской
комиссии. Джунта консультирует сенат и комиссии при принятии ими решений, так
или иначе затрагивающих вопросы, связанные с деятельностью сообществ, либо с действием
договоров, заключенных в их рамках.
При палатах,
для обеспечения их деятельности, предоставления необходимой помощи и
информации парламентариям действуют многочисленные службы. В палате депутатов
более 10 служб, включающих около 50 отделов, насчитывающих примерно 1,5 тыс.
специалистов. В сенате 10 служб (не имеющих деления на отделы) насчитывают
более 600 человек. Таким образом, на каждого представителя парламентской
демократии” приходится два представителя парламентской бюрократии.
Службы палаты
депутатов (несколько “перекрывающие” службы сената) занимаются такими
вопросами, как издание парламентских публикаций, организация международных
связей, обеспечение депутатских прерогатив и иммунитетов, изучение и
систематизация итальянского и зарубежного законодательств, судебных решений,
парламентской практики, архив, парламентская документация и статистика. К
этому следует добавить службу парламентских отчетов, службу стенографии,
бухгалтерию, библиотеку, управление кадров, службу по управлению дворцом,
церемониальную службу.
Службы палат
возглавляются генеральным секретарем, назначенным бюро палаты. Обычно эту
должность занимает один человек на протяжении нескольких легислатур. Парламентские
служащие не входят в общую систему государственной службы, что, с одной
стороны, ставит их в совершенно бесправное положение в отношениях со своим
непосредственным начальством, но с другой — создает довольно автономную и
спаянную общими интересами систему, независимую от внешних изменений. Эта
независимость подкрепляется и двойным, по сравнению с заработком соответствующих
чиновников в системе государственной службы, окладом.
Набор в
аппарат палат осуществляется по конкурсу, включающему сдачу ряда экзаменов, в
том числе общеобязательных по конституционному и парламентскому праву,
политической экономии и истории Италии. Это обеспечивает высокий удельный вес
юристов в службах палат, нередко причем высшей квалификации (профессора университета)
.
ПАРЛАМЕНТСКИЕ ГРУППЫ И КОМИССИИ
В парламентскую группу объединяются, как правило, представители одной
партии, поэтому их иногда называют партийными фракциями. Однако понятие
парламентская группа” более точно, поскольку возникают и смешанные группы, а в
группу, исповедующую однопартийность, могут войти и беспартийные, и
парламентарии от партий, не получивших в парламенте достаточного для
сформирования отдельной группы представительства.
Все депутаты и
сенаторы должны принадлежать к группам. Для создания парламентской группы
необходимо не менее 20 депутатов в палате и не менее 10—в сенате. Вместе с тем
регламент палаты предоставляет бюро право разрешить создание группы в составе
менее 20 депутатов при условии, что эта группа представляет надлежаще
организованную партию, чьи списки были выдвинуты на выборах не менее, чем в
20 округах и получили не менее 300 тыс. голосов избирателей по стране в целом.
Однако само по себе избрание парламентария по списку той или иной партии не
влечет его автоматическое зачисление в соответствующую группу. В течение двух
дней после первого заседания палаты депутаты сообщают в бюро о своей
принадлежности к группе. Не сделавшие сообщения, как не желающие принадлежать к
партийной группе, образуют смешанную группу. Группы на своих первых заседаниях
образуют органы групп: председателя, его заместителей, секретарей. О
формировании органов группы и о любых последующих изменениях как в составе
группы, так и в ее органах, сообщается председателю палаты.
Группам для
выполнения ими своих функций предоставляются помещения и необходимое
оборудование. Из бюджета палат, с учетом общих потребностей каждой группы и ее
численности, парламентским группам выделяются дотации. Регламенты предоставляют
группам особые процедурные права при обсуждении практически всех вопросов.
Парламентарий, выступающий от имени группы, пользуется процедурными
привилегиями перед парламентарием, выступающим в личном качестве. Особые
полномочия при определении
повестки дня, назначении
докладчиков и содокладчиков
имеют председатели групп. Регламенты предусмотрели созыв ad hoc
специального органа под руководством председателей палат — конференции
председателей групп, фактически с неограниченной компетенцией по вопросам
функционирования палат и комиссий. Этот орган созывается по личной инициативе
самого председателя, правительства либо одной из групп. Разумеется, велики и
неформальные возможности групп и их председателей по воздействию на депутатов.
С помощью
взаимоотношений парламентских групп парламент выполняет свою важнейшую
политическую функцию — посредничество между различными политическими силами с
целью выработки политического курса страны. Группы участвуют в выполнении и
других парламентских функций: прежде всего как субъекты законодательной
инициативы, но также путем предварительного рассмотрения и соответственно
подготовки парламентских решений и, кроме того, посредством направления своих
членов в комиссии.
В самой
Конституции (ст. 72) предусмотрено образование парламентских комиссий, в том
числе постоянных. Основная доля парламентской деятельности протекает именно в
постоянных комиссиях. Комиссии, поскольку должны отражать соотношение
политических сил в палатах, образуются путем назначения в них парламентскими
группами собственных членов. В палате депутатов группа должна назначить равное
число своих депутатов в каждую из комиссий; в сенате группа назначает своих
членов в каждую из комиссий из расчета один сенатор на 12 членов группы.
Группам, в которых сенаторов меньше, чем комиссий, регламент совета разрешает
назначать одного сенатора в две комиссии с тем, чтобы группа была представлена
в каждой из комиссий. В палате действует правило, что никто из депутатов не
может быть назначен членом более чем одной комиссии. В случае назначения
депутата или сенатора членом правительства соответствующая группа может
заменить его в том числе и членом другой комиссии. Такая замена, с
предварительного согласия председателя палаты, возможна и при прохождении в
комиссии конкретного законопроекта. В палате депутатов, кроме того, возможен, с
согласия руководства групп, обмен депутатами одной и той же группы членством в
комиссии. Такой обмен может осуществляться не чаще одного раза в год. В сенате
комиссии обновляются по желанию групп после первых двух лет легислатуры.
Депутаты и сенаторы, не распределенные по общему правилу в комиссии,
направляются в комиссии непосредственно председателем палаты, который,
заслушав соответствующие предложения групп, по возможности должен при этом
учитывать пропорциональное соотношение групп в палате.
В комиссиях
создаются бюро, состоящие из председателя комиссии, его двух заместителей и
двух секретарей, которые избираются тайным голосованием членов комиссии, причем
председатель должен быть избран абсолютным большинством голосов.
Председатели
комиссий представляют и созывают комиссии, определяют повестку дня заседаний,
председательствуют в них. Функции других членов бюро комиссий в принципе
аналогичны функциям членов бюро палат.
В палате
депутатов создается 14. а в сенате — 12 постоянных комиссий, перечень которых
установлен в соответствующих регламентах.
Палата депутатов:
1. Конституционные вопросы.
Устройство государства. Области. Общие вопросы государственной службы.
2. Деятельность бюро совета
министров. Внутренние дела и вопросы отправления культа. Государственные
предприятия.
3. Иностранные дела.
Эмиграция.
4. Юстиция.
5. Бюджет и
программирование. Государственное участие
в частном секторе.
6. Финансы и казначейство.
7. Оборона.
8. Образование и изящные
искусства.
9. Общественные работы.
10. Транспорт и гражданская
авиация. Торговый флот. Почта, связь, радио и телевидение.
11. Сельское и лесное
хозяйство.
12. Промышленность и
торговля. Ремесла. Внешняя торговля.
13. Труд, социальное
обеспечение и страхование. Кооперация. 14. Гигиена и здравоохранение.
Сенат:
1.
Конституционные вопросы, деятельность бюро совета министров и министерства
внутренних дел, общее устройство государства и государственной администрации.
2. Юстиция.
3. Иностранные
дела.
4. Оборона.
5.
Экономическое программирование, бюджет, государственное участие в частном
секторе.
б. Финансы и
казначейство.
7 .Образование
и изящные искусства, научные исследования, зрелища и спорт.
8. Общественные работы;
связь.
9. Сельское хозяйство.
10. Промышленность,
торговля; туризм.
11. Труд, эмиграция,
социальное обеспечение.
12. Гигиена и
здравоохранение.
Для изучения конкретных вопросов, входящих в компетенцию постоянных
комиссий, в них могут создаваться постоянные комитеты. По специфическим
вопросам палаты образуют специальные комиссии.
Функции
комиссий весьма разнообразны. Комиссии проводят так называемые “референтские
заседания” для изучения вопросов, по которым они должны представить доклад
палате; совещательные заседания для обмена мнениями; законодательные заседания
для рассмотрения и утверждения законопроектов в соответствии со ст. 72
Конституции; редакционные заседания для надлежащего оформления и редактирования
законопроекта или его отдельных статей. Комиссии осуществляют контрольные
функции, заслушивают и обсуждают правительственные сообщения. По вопросам,
входящим одновременно в компетенцию двух и более комиссий, они могут заседать
совместно.
Особый статус
предусмотрен для следственных парламентских комиссий, создаваемых ad hoc,
для проведения мероприятий по проверке определенных данных, касающихся как
событий, так и лиц. Эти комиссии обладают высшей следственной властью и не
могут быть кем-то или как-то ограничены при изучении вопросов, поставленных
перед ними палатами. По решению обоих председателей палат может быть создана
общепарламентская следственная комиссия. Интерпарламентские комиссии, то есть
общие для обеих палат, создаются и по другим, обычно конкретным, вопросам
(например, по изучению законодательных последствий международного договора,
или по изучению возможности делегирования правительству законодательной
функции в конкретной области, по надзору за деятельностью конкретного
государственного учреждения). На общепарламентской основе действуют
предусмотренные специальными законами комитет по контролю за государственной
тайной и деятельностью специальных служб, общепарламентская комиссия по надзору за политической
независимостью радио и телевидения и объективностью распространяемой ими
информации, а также комиссия по контролю за регулированием государственного
долга.
ОРГАНИЗАЦИЯ РАБОТЫ ПАРЛАМЕНТА
Как уже говорилось, палаты избираются не позднее 70 дней по истечении
полномочий палат предыдущего созыва, а первое заседание проводится не позднее
чем на 20-й день (ст. 61). Конкретный день первого заседания определяется
декретом президента республики (ст. 87). По собственному праву, то есть на свои
очередные сессии палаты собираются в первый непраздничный день февраля и
октября, но могут быть созваны на чрезвычайную сессию по инициативе председателя
палаты (сената), президента республики или одной трети членов соответствующей
палаты, причем если одна из палат созывается на чрезвычайную сессию, собирается
и другая палата (ст. 62). Палаты заседают в исторически принадлежащих им
зданиях — дворце Монтечиторио (палата депутатов), в котором палаты собираются и
на совместные заседания и дворце Мадама (сенат).
Важнейшим
принципом организации работы заседаний палат является принцип гласности,
установленный непосредственно в Конституции (ст. 64). Вместе с тем палаты
могут принять специальное решение о проведении закрытого заседания.
Предложение о такого рода решении выдвигается председателем палаты,
правительством (его представителем на заседании), либо 10 депутатами в палате
депутатов и правительством, либо десятой частью сената — в сенате, причем
здесь это предложение не обсуждается, а сразу же голосуется.
Гласность
обеспечивается положениями регламентов палат о допуске публики и прессы на
специально отведенные для них трибуны и о публикации парламентских отчетов с
заседания — общего, обзорного характера, которые публикуются непосредственно
по окончании заседания, и стенографического отчета в специальных парламентских
бюллетенях. Распоряжением председателя палаты депутатов, кроме того, может
быть обеспечена прямая телевизионная трансляция заседаний палаты. Публика
допускается и на заседания комиссий палаты, за которыми следит в специально
отведенных помещениях при помощи видеотехники. В сенате для допуска публики и
прессы на заседания комиссий необходимо предварительное согласие самой
комиссии и разрешение председателя сената. Гласность работы комиссий также
обеспечивается опубликованием обзорных отчетов с их заседаний, а с
законодательных или редакционных заседаний, кроме того, и стенографических
отчетов.
Заседания
палат и их комиссий, как правило, планируются на три месяца конференцией
представителей парламентских групп под руководством председателей соответствующих
палат или комиссий с учетом мнения правительства. Трехмесячная программа
должна быть принята единогласно конференцией и доведена до сведения соответствующих
палат (комиссий). По требованию любого депутата (сенатора) палата может решить
вопрос о целесообразности обсуждения программы. Если решение о целесообразности
обсуждения палата не принимает, программа считается принятой. Аналогичным
образом разрабатывается, на основе программы, календарь работ на ближайшие
дни. Здесь, однако, не требуется консенсуса председателей групп, разногласия
выносятся на заседание палаты, которая разрешает их, после краткого обсуждения
(по одному оратору от каждой группы) обычным голосованием. На этом этапе,
однако, уже не могут быть внесены какие бы то ни было изменения в программу. На
основании принятых программы и календаря председатель самостоятельно
определяет повестку дня заседаний (как правило, на два дня) и объявляет ее в
конце предшествующего заседания палаты. Если на повестку дня выносится
законопроект в первом чтении, то она должна быть объявлена за 24 ч до начала
заседания. Председатель палаты может самостоятельно включить в повестку дня
комиссий те или иные вопросы, если их обсуждение соответствует программе работы
палаты. Он также может созвать одну или несколько комиссий на специальные
заседания, самостоятельно определив им повестку дня. Важнейшим правилом работы
палат и комиссий является запрет обсуждения непредусмотренных повесткой дня
вопросов. Это правило может быть отменено в конкретном случае только
большинством в две трети голосов присутствующих. В комиссиях отклонение от
повестки дня не допускается.
Комиссии
созываются председателями палат и самих комиссий. Специального созыва комиссии
может потребовать пятая часть членов депутатской и третья часть — сенатской
комиссии, а также правительство. Без разрешения председателей палат комиссии
не могут собираться во время заседания самих палат.
Согласно ст.
64 Конституции, члены правительства, даже если не являются депутатами, имеют
право, а при наличии запросов обязаны присутствовать на заседаниях палат. Они
должны быть заслушаны всякий раз, когда этого потребуют. Регламенты палат
перенесли это общее правило и на парламентские комиссии. Министров могут
представлять их заместители и другие высокопоставленные чиновники соответствующих
министерств. Для представителей правительства резервируются особые места в
палатах.
Заседание
палаты (комиссии) начинается утверждением протокола предыдущего заседания.
Выступления, в связи с протоколом, допускаются только в случае фактических неточностей,
уточнения позиции выступавшего или по личному вопросу. Прежде чем перейти к
обсуждению повестки дня, могут быть зачитаны послания и письма в адрес палат, а
также сводка поступивших петиций, распределяемых по комиссиям.
Депутаты,
желающие принять участие в обсуждении того или иного вопроса, должны
записаться в бюро. Запись прекращается по истечении второго дня обсуждения.
Депутатам предоставляется слово в порядке записи, однако с соблюдением
очередности сторонников и противников внесенного предложения. Возможен обмен
очередью выступлений, но если названный председателем депутат отсутствует, он
лишается слова. В сенате несколько иная процедура, главным образом отличающаяся
тем, что уже при составлении календаря работы сената обычно определяется максимальное
число выступлений и общее время на выступления от каждой группы (ст. 55 регламента
сената). Запись сенаторов для выступлений проводится здесь через соответствующие
группы до начала дискуссии. Таким образом, в обязанность председателя входит
поочередное предоставление трибуны группам, которые сами определяют количество,
порядок и время выступлений своих сенаторов в рамках общего времени,
отведенного для группы. Вместе с тем сенатор, чье мнение по обсуждаемому
вопросу расходится с позицией группы, записывается непосредственно в бюро и время его
выступления соответствующей группе не засчитывается. Если же при составлении
календаря регламентация времени в отношении данного вопроса не была
осуществлена, то применяются положения, схожие с действующими в палате
депутатов.
Кроме
выступлений по формальным второстепенным вопросам, для которых установлен
укороченный регламент, депутаты выступают не более 45 мин каждый при обсуждении
законопроекта или резолюции в принципиальном плане (первое чтение) и не более
20 мин по отдельной статье или поправке. На зачтение речи в любом случае отводится
не более 30 мин. Депутат (сенатор) лишается слова председателем, если после
повторного предупреждения он, исчерпав регламент, не прекращает выступления
либо продолжает говорить не по существу рассматриваемого вопроса.
При обсуждении
конкретного вопроса повестки дня допускаются выступления по вопросам,
возникающим перед или в связи с этим обсуждением. В первую очередь это касается
вопросов, относящихся к регламенту палаты, повестке дня, порядку работы,
постановке собственно вопросов и очередности голосования. Депутат (сенатор)
может поставить соответствующие вопросы до начала заседания, и их обсуждение
предваряет обсуждение главного вопроса. При этом обсуждении после депутата,
поставившего вопрос, могут выступить два депутата (сенатора): один против
предложения, заключающегося в вопросе, второй — за. Все эти выступления не
должны превышать 15 мин каждое. После этого открытым голосованием принимается
решение.
В связи с
предстоящим обсуждением главного вопроса депутат (сенатор) непосредственно перед
началом заседания может поставить преюдициальный либо отлагательный вопросы,
соответственно предложив либо вовсе отказавшись от обсуждения главного вопроса,
например, по мотивам неконституционности заключенного в главном вопросе
решения, наличия соответствующих международных соглашений, отсутствия или
исчезновения обстоятельств, вызвавших предстоящее обсуждение, либо отложить
обсуждение до наступления определенных обстоятельств, в связи, например, с обсуждением
данного вопроса на международном уровне, вновь открывшимися обстоятельствами и
т.п. Иными слова-
ми, при постановке
преюдициального либо отлагательного вопроса депутат должен мотивировать свое
убеждение в незаконности, бесполезности, вредности либо неэффективности
самого предстоящего обсуждения или его предполагаемых результатов.
Преюдициальный или отлагательный вопросы ввиду их очевидной важности могут
быть поставлены и после начала обсуждения соответствующего пункта повестки
дня.
При обсуждении
преюдициальных и отлагательных вопросов в палате депутатов выступают два
оратора “за”, включая поставившего вопрос, и два — “против”. В сенате выступают
по одному представителю от каждой из парламентских групп. Выступление не
должно превышать 15 мин в палате и 10—в сенате. Положительное голосование по
преюдициальному или отлагательному вопросу влечет исключение соответствующего
пункта из повестки дня (положительное решение по отлагательному вопросу должно
включать в себя указание срока, на который откладывается обсуждение).
Парламентарий
может запросить слово в конце заседания в порядке личного вопроса, если его
поведение или высказывание ложно истолковано. В сенате окончательное решение по
предоставлению слова принимает председатель. В палате депутатов, в случае
отказа председателя предоставить слово, по настоянию запросившего депутата
решение принимает палата открытым голосованием без предварительного
обсуждения. Парламентарии, чьи слова вызвали выступления по личному вопросу,
может выступать только для уточнения своих слов либо для принесения извинений.
В одном и том
обсуждении депутат (сенатор) может выступить не более одного раза, исключая
рассмотренные выше ситуации, а также заявления по мотивам голосования.
Если заседание
явно не ограничено положениями регламентов либо предварительными решениями
палат, предложение о прекращении дискуссии может быть сделано председателем,
10 депутатами в палате депутатов и восемью сенаторами. В палате депутатов могут
выступить, после внесения этого предложения, один депутат “против” и один — “за”.
В сенате по этому вопросу могут выступить по одному представителю от каждой из
групп. После принятия решения о прекращении заседания тем не менее могут
выступить по одному представителю от каждой из групп как в сенате, так и в
палате. Затем, если обсуждение проходило по докладу, выступает докладчик, а
далее допускаются выступления министров с заявлениями от имени правительства и
депутатов с заявлениями по мотивам голосования. После этого палаты (комиссии)
приступают к принятию решения по существу.
Конституция
установила следующее общее правило относительно принятия решений на заседаниях
палат: решения в целом действительны лишь при наличии большинства членов
соответствующих палат и если эти решения приняты большинством присутствующих.
Интересно, что регламенты установили зачет в необходимый кворум тех
парламентариев, которые на момент принятия решения выполняют парламентские (в
комиссиях, депутациях и т.п.) либо правительственные функции, то есть
фактически отсутствуют в заседании.
Решения принимаются
голосованием, которое может осуществляться путем открытой или тайной подачи
голосов. Открытое голосование осуществляется поднятием руки, разделением
депутатов в зале заседаний (эта процедура используется, как правило, для
перепроверки голосования
проведенного иным путем)
и поименным голосованием,
которое проводится либо путем опроса, либо с использованием электронного
оборудования. Тайное голосование проводится либо опусканием шаров (бюллетеней)
в урны, либо также с использованием электроники. В 1988 г. была проведена
частичная реформа регламентов, в результате которой использование процедуры
тайного голосования было резко ограничено. Обычным порядком голосования в
обеих палатах признается голосование поднятием рук. Однако предусмотрено
правило, согласно которому председатели с целью облегчения подсчета голосов
могут распорядиться о проведении вместо голосования поднятием рук электронного
голосования без фиксации имен. На практике в последние годы именно такой
порядок стал преобладающим.
Поименное
голосование в сенате имеет место по требованию 15 сенаторов, а в палате
депутатов проведение поименного голосования может потребовать председатель
группы или 15 депутатов на заседании палаты. Тайное голосование, причем путем опускания
шаров, всегда проводится при избрании органов палат. Поименное голосование,
путем опроса, всегда проводится при вотировании резолюций доверия или
недоверия. Результаты поименного голосования приводятся в стенографических
отчетах.
При наличии
ошибок в проведении голосования председатель может, самостоятельно оценив
обстоятельства, немедленно аннулировать результаты и назначить повторное
голосование. Это не может быть сделано после объявления им результатов
голосования при использовании одной из двух формул: “Палата одобряет” или
Палата отклоняет”.
Задача по
поддержанию порядка в заседании лежит на председателе палаты. Он обладает
дисциплинарной властью и может применить следующие санкции: призвать к порядку
депутата, мешающего прениям; удалить его из зала в случае нереагирования на
предыдущие замечания либо повторного в один и тот же день оскорбления
депутатов (сенаторов) или членов правительства; запретить злостному нарушителю
порядка принимать участие в заседаниях на срок от двух до пятнадцати (а при
нарушении запрета срок удваивается) дней. Последняя санкция применяется только
с согласия бюро. В случае неподчинения распоряжениям председателя он может
дать указание о применении силы. Указание выполняют квесторы при помощи дежурного
персонала. При невозможности прервать беспорядки в зале председатель оставляет
кресло, после чего заседание считается приостановленным. Если беспорядки
продолжаются и носят злостный характер, председатель вправе призвать полицию,
которая иначе как по распоряжению председателя и после приостановления
заседания входить в зал не может.
Если в ходе
заседания против депутата (сенатора) выдвигаются обвинения, порочащие его
честь, он вправе потребовать у председателя назначения комиссии для выяснения
обоснованности обвинений. Председатель назначает членов комиссии для выяснения
обоснованности обвинений, и устанавливает ей срок для представления заключения,
которое заслушивается в палате без обсуждения и голосования.
ЗАКОНОДАТЕЛЬНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ПАРЛАМЕНТА
Согласно ст. 70 Конституции, законодательная функция осуществляется
обеими палатами. На представление законопроекта имеет право прежде всего
правительство, как орган, наилучшим образом способный оценить необходимость
тех или иных законодательных преобразований. Правительственный законопроект
вносится в палаты разрешающим декретом президента республики с контрассигнацией
председателя совета министров либо компетентного министра, приобретая таким
образом официальную поддержку главы государства. Правом законодательной инициативы
обладают и члены обеих палат, выступая как в личном качестве, так и совместно
с другими парламентариями. Законопроект может быть внесен парламентской
группой и комиссией. Законопроект, исходящий от парламентариев, должен
сопровождаться объясняющим его главные задачи и характерные черты документом
(докладом). Законопроекты по вопросам экономики и труда могут вноситься в
палаты особым консультативным органом палат и правительства Национальным
советом экономики и труда.
Законодательной
инициативой обладает, согласно ст. 71 Конституции, итальянский народ. Он
осуществляет это право “путем внесения от имени не менее чем 50 тысяч избирателей
постатейно составленного законопроекта”. Правом на внесение законопроекта
обладают областные советы — представительные органы областей — по вопросам,
непосредственно касающимся областей, если эти вопросы не могут быть
урегулированы законом области.
Каждый из
субъектов законодательной инициативы вправе отозвать свой законопроект, при
условии что он еще не был одобрен в одной из палат. Вместе с тем любой из парламентариев
может объявить отзываемый законопроект собственным и в таком случае
законодательный процесс будет продолжен. Все законопроекты должны быть
составлены постатейно.
Законопроект,
прежде чем он станет законом, проходит три стадии: рассмотрение в одной палате
парламента, затем — в другой и, наконец, промульгации президентом республики.
Причем только на первых двух стадиях законопроект может быть отвергнут.
Президент не может отказаться промульгировать одобренный палатами законопроект,
однако до промульгации может потребовать его повторного рассмотрения в
палатах. Это отлагательное вето президента преодолевается обычным большинством
голосов (ст. 74 Конституции). Если во второй палате законопроект будет
отвергнут не полностью, а частично или же в него будут внесены изменения, то он
вновь поступит в палату, одобрившую его первоначально, но в этом случае палата
ограничивается изучением и принятием решения только лишь в отношении тех
положений, которые вызвали несогласие другой палаты либо были ею внесены (изменены)
.
Законопроекты
представляются субъектами законодательной инициативы путем депонирования их в
бюро одной из палат. Бюро сообщает палате о поступивших законопроектах и затем
распространяет их. Правительство, председатель группы или 10 депутатов (в
сенате — автор законопроекта, председатель компетентной комиссии или восемь
сенаторов) могут запросить палату о признании законопроекта срочным. Решение
принимается открытым голосованием после сокращенного обсуждения (два оратора —
один “за”, один — “против” — в палате депутатов и по одному оратору от
парламентских групп — в сенате). Для срочного законопроекта предусмотрено
сокращение вдвое сроков его прохождения в комиссиях и палате.
Законопроекты
закрепляются по соответствующим комиссиям волей председателя палаты, однако
его решение в течение двух дней может быть оспорено председателем группы либо
10 депутатами и тогда выносится на сокращенное обсуждение палаты. Две комиссии
могут просить председателя о совместном рассмотрении законопроекта. Все споры
о компетенции решаются председателем.
Председатель
палаты либо комиссия, за которой закреплен законопроект, может запросить
мнение о законопроекте в другой комиссии, но лишь до принятия компетентной комиссией
своего решения. Мнение, как правило, представляется в течение восьми дней (в
случае срочности законопроекта — в течение трех дней). В запрашиваемой
комиссии назначается докладчик, который предлагает своей комиссии выразить
положительное либо отрицательное мнение, предложить поправки и т.п. Мнение,
принятое запрашиваемой комиссией, не связывает компетентную комиссию,
однако первая может потребовать, чтобы ее мнение было приложено к докладу,
представляемому компетентной комиссией палате. Всегда запрашивается и всегда
прилагается к докладу мнение комиссии по конституционным вопросам в отношении
конституционных законопроектов, законопроектов, касающихся органов государства
и государственной службы, а также мнение комиссии по бюджету и планированию — в
отношении законопроектов, предусматривающих доходы и расходы.
Основная
задача, стоящая перед комиссией в референтском заседании, — представление
доклада палате. Доклад должен быть представлен не позднее, чем через четыре месяца
после закрепления законопроекта за данной комиссией. При прохождении
законопроектов в референтском заседании комиссии некоторое преимущество, помимо
срочных, имеют законопроекты, объявленные законопроектами парламентской
группы. Эти законопроекты комиссия должна начать изучать не позднее, чем через
месяц после закрепления. По истечении сроков представления доклада
законопроект, по требованию предлагавшего его депутата, председателя группы
либо 10 депутатов, должен быть вынесен на рассмотрение палатой в том виде, в
котором он был внесен. Вместе с тем палата, по просьбе комиссии, может продлить
срок, но на строго определенное время.
Доклад
комиссии публикуется и распространяется в палате не позднее чем за 24 ч до
начала обсуждения. Меньшинство в комиссии может представить свой доклад (доклады),
которые подлежат распространению в том же порядке.
Рассмотрение
законопроектов в палате состоит из двух стадий: стадии обсуждения его основных
направлений и стадии рассмотрения статей. Обсуждение основных направлений, как
правило, носит ограниченный характер и включает выступления докладчиков
большинства и меньшинства (не более чем по 20 мин на выступление), а также
выступление представителя правительства. Председатель группы или 10 депутатов
могут потребовать, чтобы после этих выступлений состоялись ограниченные прения
с участием в дискуссии по одному депутату от каждой группы и тех депутатов, чье
мнение расходится с мнением группы, к которой они принадлежат. Прения могут
быть продолжены, если ввиду важности законопроекта еще до начала его
обсуждения этого требует председатель группы или 10 депутатов. В этом случае, как
правило, собирается конференция председателей групп, определяющая порядок
выступлений, количество необходимых заседаний и даты их проведения. В конце
обсуждения докладчики и представители правительства могут выступить с
репликами.
В ходе
обсуждения основных направлений депутатами могут выдвигаться мотивированные
резолюции, направленные против перехода к постатейному обсуждению. Обычно
такие резолюции выдвигаются при негативном мнении компетентной комиссии или
при явном негативно настроенном по отношению к законопроекту большинстве.
Резолюции голосуются непосредственно после окончания обсуждения основных
направлений законопроекта. Принятие резолюции означает отклонение
законопроекта. Если же отклоняется резолюция, то палата переходит к
постатейному обсуждению и голосованию. Перед постатейным обсуждением палата
может передать законопроект в редакционное заседание компетентной комиссии для
надлежащего оформления статей, причем могут быть установлены обязательные для
комиссии руководящие принципы и критерии. При постатейном рассмотрении
обсуждается сначала отдельная статья и затем, без ограничений, разъясняются
поправки, при условии, что они предварительно, самое позднее за час до начала
заседания, были внесены в рассматривавшую законопроект комиссию.
Непосредственно на самом заседании палаты могут быть внесены поправки к
поправкам, но тогда, по требованию комиссии, заседание может быть прервано на короткий
срок, для обсуждения в комиссии этих поправок. Докладчик и представитель
правительства излагают свои мнения по поправкам до их постановки на
голосование.
Если внесена
одна поправка, на голосование ставится текст законопроекта. При наличии
нескольких поправок на голосование выносятся поправки, начиная с тех, которые
наиболее отличаются от основного текста и заканчивая поправками-дополнениями.
Поправки к поправкам выносятся на голосование прежде основной поправки. После
голосования отдельных статей могут вноситься и разъясняться резолюции-инструкции
для правительства в отношении применения одобренных статей либо закона в
целом. Резолюции не могут воспроизводить отклоненные поправки. Председатель
может отказать в просьбе поставить на голосование поправку или резолюцию, если она
плохо сформулирована, не относится к предмету обсуждения либо противоречит
ранее принятым решениям. Если депутат настаивает, спор решается голосованием
без обсуждения.
Перед
голосованием законопроекта в целом комиссия либо правительство может привлечь
внимание палаты к необходимости внести в законопроект редакционные изменения и
предложить соответствующие поправки, по которым палата принимает решение.
Палата может также перед окончательным голосованием поручить председателю
редакционную доработку. Окончательное голосование может быть перенесено на
следующее заседание.
Особенность
итальянской законодательной процедуры, неизвестная большинству других стран,
состоит в том, что Конституция (п. 3, ст. 72) предоставила палатам право
уполномочить комиссию принять законопроект, для чего комиссия проводит свое
законодательное заседание”. Правда, при этом регламенты палаты депутатов и
сената (соответственно ст. 92 и ст. 35) установили исчерпывающие перечни
законопроектов, которые не могут быть переданы в законодательное заседание
комиссий: это законопроекты конституционного и избирательно-правового характера,
а также законопроекты, предусматривающие делегирование законодательной власти
правительству, санкционирующие ратификацию международных договоров президентом
и утверждающие бюджеты и финансовые отчеты. В сенате, помимо этого, не
допускается рассмотрение в законодательном заседании комиссии законопроекта, который
в силу отлагательного вето президента поступил на повторное рассмотрение в
сенат.
Прохождение
законопроекта в так называемом децентрализованном порядке, то есть в
законодательном заседании комиссии, практически не отличается от обычной
законодательной процедуры; при этом, разумеется, сроки ее здесь резко сокращаются,
хотя формально такого сокращения не требуется. Следует лишь отметить, что
комиссия обязана возвратить законопроект в палату, если этого еще до утверждения
потребуют правительство либо десятая часть депутатов или если компетентная
комиссия не согласится с мнением запрошенной комиссии, а последняя будет на
нем настаивать. В этом случае председатель палаты официально передаст
законопроект этой же или другой компетентной комиссии для обсуждения
законопроекта в референтском заседании. О законопроектах, одобренных в
законодательных заседаниях комиссий, председатель палаты извещает всех депутатов.
Законодательный
процесс в отношении конституционного законопроекта, вносящего изменения в
Конституцию либо дополняющего ее, несколько отличается от обычного. Обсуждение
и одобрение законопроекта должны здесь проходить только в палатах: в комиссии
по конституционным вопросам подготавливается лишь доклад по представлению законопроекта.
Законопроект должен быть одобрен постатейно и в целом в двух чтениях в каждой
из палат с промежутком между чтениями не менее чем в три месяца, причем
какие-либо последующие дополнения или изменения текста, одобренного в первом
чтении первой из рассматривающих его палат, автоматически возобновляют
законодательный процесс. Если во втором чтении в каждой из палат
конституционный законопроект получит квалифицированное большинство в две трети
членов соответствующих палат, то он подлежит после этого обычной процедуре промульгации:
разумеется, при использовании президентом республики права отлагательного
вето, законопроект должен опять получить квалифицированное большинство голосов
палат и только в этом случае подлежит обязательной промульгации, после чего
вступает в Силу. Если во втором чтении конституционный законопроект при
голосовании не получит абсолютного большинства голосов депутатов или
сенаторов, он считается отклоненным. Если же за него в обеих палатах
проголосует абсолютное большинство членов палат, то решение его окончательной
судьбы откладывается еще как минимум на три месяца. В течение этого срока пятая
часть членов одной из палат, или 500 тыс. избирателей, или пять областных советов
могут потребовать вынесения текста, одобренного абсолютным большинством членов
обеих палат, на референдум. В этом случае только референдарное одобрение влечет
за собой обязательную промульгацию закона и его вступление в силу. Если закон
не одобряется на референдуме большинством признанных действительными голосов,
то он не считается принятым.
Законопроекты,
воспроизводящие по существу ранее отклоненные, не могут приниматься на
рассмотрение в палатах до истечения шестимесячного срока.
Существует
группа законов, принимаемых итальянским парламентом, которую лишь условно,
чисто формально можно считать эманацией законодательной функции. Речь идет
прежде всего о санкционирующих и утверждающих законах. Так, согласно ст. 80
Конституции, палаты в законодательном порядке санкционируют ратификацию президентом
республики пяти видов международных договоров: политических, предусматривающих
международную судебную процедуру, влекущих территориальные изменения,
финансовые обязательства или изменения законов. Понятно, что законом о
санкционировании ратификации сами договоры не могут быть изменены, а их
выполнение не может быть обусловлено какими бы то ни было обстоятельствами.
Такого рода законы можно считать эманацией политической функции контроля за
осуществлением внешней политики. В ст. 81 Конституции предусмотрено законодательное
утверждение бюджета и финансового отчета, причем указано, что соответствующие
законы не могут устанавливать новые налоги и новые расходы. Следовательно,
здесь также идет речь о законе лишь в формальном смысле, принятием которого
палаты подтверждают контроль за финансовой деятельностью правительства.
Исполнительная
власть в Италии наделена или может наделяться законодательными полномочиями по
изданию так называемых актов, обладающих силой закона, — декретов-законов и
законодательных декретов. Парламент осуществляет контроль за такого рода
деятельностью правительства также в законодательной форме. Однако здесь, в
отличие от вышеописанных ситуаций, палаты и сами участвуют в нормотворчестве,
либо путем внесения законодательных изменений в соответствующие
правительственные акты, либо обозначая их основания и пределы. Согласно ст. 77
Конституции, декреты-законы являются обладающими силой закона актами,
издаваемыми правительством по собственной инициативе в случаях острой
необходимости и срочности. Декреты-законы в день их издания должны быть
переданы для последующего утверждения в палаты, которые, даже если они
распущены, специально созываются и собираются в течение пяти дней. Декрет-закон
должен быть утвержден палатами в форме его преобразования в закон не позднее,
чем на 60-й день после опубликования. В случае неутверждения декрет-закон
теряет силу с момента издания, однако
палаты могут урегулировать в
законодательном порядке те отношения, которые возникли на его основе. Законом о
преобразовании декрета-закона в закон в правительственный текст могут быть
внесены изменения, отдельные положения исключены, а новые — добавлены.
Ст. 76
Конституции предусматривает делегирование палатами своих законодательных
функций правительству. Акт делегации принимается палатами в законодательной
форме делегирующего закона, в котором должен быть указан круг вопросов, по
которому разрешается правительственная законодательная деятельность, принципы
и критерии, которыми должно руководствоваться правительство, а также срок
действия делегирующего закона. Правительство издает делегированный закон в
форме законодательного декрета. Делегированию могут по желанию палат быть
подвергнуты любые вопросы, за исключением тех, которые самой Конституцией
отнесены к компетенции палат, а именно конституционных законов, законов по
утверждению бюджета и финансового отчета и законов, санкционирующих
ратификацию.
ИНЫЕ ПАРЛАМЕНТСКИЕ ФУНКЦИИ И ПРОЦЕДУРЫ
Помимо
законодательной к функциям парламента следует отнести политические функции в
узком смысле слова, контрольные функции, юрисдикционные квазисудебные функции,
избирательные функции и функции, связанные с самоорганизацией и внутренней
деятельностью палат, то есть обеспечивающие надлежащее выполнение парламентом
своих основных функций. Разумеется, это разделение функций по группам весьма
условно.
Политические
функции в узком понимании воплощаются в такой незаконодательной деятельности
парламента, которая непосредственно связана с формированием государственной
политики. К конституционно закрепленным политическим функциям итальянского
парламента относится, например, парламентская прерогатива по вынесению решения
о состоянии войны, на основании которого это состояние объявляется президентом
республики (ст. 87). Палаты могут издавать такие директивные акты
незаконодательного характера, как резолюции, предусмотренные регламентами обеих
палат, в форме которых могут быть приняты политические заявления палат, либо
политические рекомендации. Незаконодательную деятельность парламентских
комиссий, в том числе выражающуюся в составлении докладов по законопроекту в
референтском заседании комиссии либо в выработке мнения относительно этого же
законопроекта в совещательном заседаний другой комиссии, можно тоже отнести к
форме выполнения парламентом своих политических функций.
К контрольным
или контрольно-политическим парламентским функциям относятся прерогативы палат
по осуществлению контроля над деятельностью тех или иных институтов, прежде
всего правительства и правительственных органов. Эти прерогативы
обеспечиваются в палатах посредством разного рода контрольных актов парламента:
резолюций доверия и недоверия, резолюций и докладов по вопросам экономической
и финансовой деятельности правительства, резолюций по отчетам органов, которые
палаты ставят под свой контроль, запросов и интерпелляций. Значительна роль парламентских
комиссий в осуществлении контрольных функций парламента. Сравнительно узкая
специализация комиссий, их небольшой численный состав позволяют с большей
глубиной и компетентностью “курировать” отдельные области государственной
деятельности. Регламенты палат предоставили комиссиям большие возможности
получения информации в рамках соответствующей предметной компетенции.
Характерно, что в этом случае регламенты, в целом исключительно внимательные к
вопросам процедуры, никак процедурно не ограничили сбор и использование
информации комиссиями. Комиссии осуществляют контроль за законностью
нормотворческой деятельности правительства, принимая в необходимых случаях
порицающие резолюции, невыполнение которых, хотя непосредственно и не влечет
санкций, но в конечном итоге может привести к отставке отдельных министров и
даже кабинета в целом; а также за под законностью дискредитационной
деятельности исполнительной власти: в частности, по требованию комиссий правительство
(соответствующее министерство) должно представлять по требованию комиссий
отчеты о выполнении законов и резолюций.
В случае,
представляющем особый общественный интерес, палаты, согласно Конституции,
могут проводить парламентское расследование, для чего создается парламентская
комиссия ad hoc, обладающая практически неограниченными
возможностями получения интересующих ее сведений, а следовательно, и контроля.
Прерогативы по проведению
парламентских расследований одновременно входят в комплекс тех функций,
которые мы определили как юрисдикционные квазисудебные функции. В ст. 82
Конституции указывается, что создаваемая комиссия по парламентскому
расследованию обладает теми же правомочиями и ограничениями, что и судебная
власть.
К
юрисдикционным актам парламента относится акт предания специальному суду
президента республики (ст. 91 Конституции) или акт санкционирования судебного
преследования членов правительства (ст. 96 Конституции в редакции 1989 г.).
Функции палат и соответствующих комиссий по приостановлению парламентских
иммунитетов осуществляются также в квазисудебной процедуре.
Ст. 127
Конституции установила конкурирующую компетенцию парламента и Конституционного
суда в отношении законов областей, оспариваемых правительством республики по
мотивам превышения компетенции или противоречия общенациональным интересам
либо интересам других областей. На основании указанной статьи палаты могут
отменить областной закон, если тот, формально не нарушая парламентский,
общегосударственный закон, тем не менее противоречит интересам государства в
целом и отдельных областей, то есть имеет место злоупотребление правом.
Очевидно, что в этом случае парламент выступает как квазисудебный орган типа
органа несудебного конституционного контроля.
Избирательные
функции парламента состоят в избрании, в конституционно определенных случаях,
ряда органов: президента республики, части членов Конституционного суда и
Высшего совета магистратуры, членов особого судебного присутствия на случай
предания суду президента республики.
Во исполнение
своих функций по самоорганизации и обеспечению надлежащего выполнения основных
функций палаты принимают регламенты и другие внутренние документы,
осуществляют контроль полномочий своих членов, следят за уважением статуса
парламентариев, создают вспомогательные службы палат, осуществляют внутреннюю
административную деятельность.
Ниже
рассматриваются важнейшие парламентские процедуры, не связанные с
законодательной деятельностью.
Для принятия
палатой какого-либо решения необходимо предварительное внесение резолюции. В
палате депутатов резолюция вносится председателем группы или 10 депутатами, в
сенате — восемью сенаторами. Резолюция должна быть представлена в письменном
виде и не содержать непристойных выражений. При нарушении последнего правила
председатель палаты вправе самостоятельно отклонить резолюцию. По решению
палаты, резолюции, касающиеся идентичных либо связанных между собой вопросов,
могут рассматриваться одновременно. Дата обсуждения определяется председателем
соответствующей палаты, однако может быть оспорена лицами, внесшими резолюцию.
Тогда, ограничившись слушанием одного депутата “за” и одного — “против” (в
сенате — только сенатора из числа предложивших резолюцию) , а также
представителя правительства по его требованию, палата принимает решение
открытым голосованием. Рассмотрение резолюции включает обсуждение ее основных
направлений и обсуждение поправок, после чего происходит голосование резолюции
в целом либо по частям. Поправки обсуждаются и голосуются раздельно согласно
очередности части текста, к которой они относятся. Непосредственно процедура
обсуждения и голосования аналогична процедуре, применяемой при рассмотрении
основных направлений законопроекта и поправок к его статьям.
Резолюции по
правительственным сообщениям могут выдвигаться любым депутатом в ходе прений в
палате и голосуются непосредственно после завершения обсуждения. Такой же
порядок предусмотрен и в отношении резолюций, выдвигаемых в индивидуальном
порядке депутатами, не удовлетворенными ответом правительства по их интерпелляции.
Квалифицированным
видом резолюций являются резолюции доверия (вносимые самим правительством) и
недоверия (вносимые десятой частью депутатов или сенаторов). Голосование по
резолюции недоверия не может быть проведено ранее, чем через три дня после ее
внесения. Резолюция доверия голосуется не ранее чем через сутки после ее постановки.
Обе резолюции голосуются путем поименного опроса. С заявлениями по мотивам
голосования могут выступить по одному депутату от группы и несогласные с
мнением своей группы депутаты. В отличие от резолюции недоверия, резолюция доверия
может быть связана с голосованием конкретных законопроектов (статей) и
резолюций или поправок к ним. Однако вопрос о доверии не может быть поставлен в
связи с назначениями, личными вопросами, дисциплинарными санкциями или в
зависимость от голосования по предложениям о проведении парламентского
расследования, выдачи санкции на возбуждение уголовного преследования и по
всем вопросам, относящимся к внутреннему функционированию палат.
Наиболее
распространенными способами осуществления палатами контроля за деятельностью
исполнительных органов являются парламентские запросы и интерпелляции. Запрос,
согласно ст. 128 регламента палаты депутатов, представляет собой “простой
вопрос, обращенный в письменном виде к правительству относительно истинности
того или иного факта, получения правительством тех или иных сведений и их
точности, представления правительством палате тех или иных документов или
данных, а также относительно мер, которые приняты или будут приняты
правительством по определенному вопросу”. По просьбе запрашивающего либо
правительства председатель палаты может объявлять запрос срочным. Тогда ответ
на него должен быть дан не позднее чем на следующем после внесения запроса
заседании. Депутат может также потребовать получения письменного ответа. В
этом случае правительство должно представить ответ в течение 20 дней. В ином
случае запрос выносится на повестку дня первого по происшествии двух недель
заседания. Как правило, на каждом заседании палаты депутатов первые 40 мин
посвящены обсуждению запросов. В сенате обсуждению запросов отводится одно
заседание в неделю. Правительство может использовать дополнительно месяц для
подготовки ответа. После ответа на запрос представителя правительства (либо
зачтения письменного ответа) запросившему дается право 5-минутной реплики.
Ответ на запрос по просьбе депутата может быть дан в комиссии.
Интерпелляция,
согласно ст. 136 регламента палаты депутатов, является “обращением в
письменной форме к правительству относительно мотивов его деятельности и его
дальнейших намерений по вопросам, относящимся к определенным аспектам
правительственной политики”. В сенате дату ответа по интерпелляции назначает
председатель и только в случае несогласия интерпеллянта — сам сенат. Как правило, в
сенате интерпелляции обсуждаются на тех же заседаниях, что и запросы. В палате
депутатов ответ по интерпелляции должен быть дан в первый понедельник по истечении
двухнедельного срока с правом правительства на дополнительный двухнедельный
срок и, по согласию с интерпеллянтом, на дальнейшее перенесение ответа. Ответ
всегда дается в письменной форме, но зачитывается представителем правительства
на заседании палаты. Перед ответом по интерпелляции интерпеллянт может
выступить с 15-минутным разъяснением
(в сенате установлен предел в 20 мин). После ответа интерпеллянт вправе
выступить с репликой (10 мин — в палате депутатов; 5 — в сенате). При
неудовлетворенности ответом интерпеллянт, как уже говорилось, может внести
резолюцию. Рассмотрение интерпелляций в комиссиях не предусмотрено.
Правительство
может отказаться отвечать на запрос либо по интерпелляции, но с обязательной
мотивировкой отказа. Председатель палаты может объединить рассмотрение нескольких
запросов и интерпелляций, если они посвящены тесно связанным вопросам. На одном
заседании не может быть рассмотрено более двух запросов и интерпелляций,
внесенных одним лицом. Обзор обсуждений публикуется в парламентских бюллетенях,
а сами запросы и интерпелляции, а также ответы на них подлежат опубликованию в
стенографических отчетах.
ПРАВОВОЙ СТАТУС ЧЛЕНА ИТАЛЬЯНСКОГО ПАРЛАМЕНТА
Парламентская дееспособность депутата (сенатора) связана, во-первых, с
соответствием избирательных процедур, в ходе которых он был выбран, закону и,
во-вторых, с отсутствием признаков неизбираемости и несовместимости. В отличие
от других западных стран, в Италии, согласно ст. 66 Конституции, полномочия
своих членов проверяются, а случаи, подпадающие под неизбираемость и несовместимость,
определяются самими палатами, а не органами общей или конституционной юстиции,
что способствовало бы большей беспристрастности и объективности в рассмотрении
соответствующих дел.
Помимо
общепринятых оснований неизбираемости (отсутствие избирательной
правоспособности) в Италии, неизбираемым является гражданин, по решению суда
помещенный в психиатрическую больницу, признанный банкротом или осужденный за
строго определенные избирательным законом преступления. Кроме того,
избирательным законом дан исчерпывающий перечень должностей, которые должны
быть оставлены не менее, чем за 180 дней до окончания срока полномочий
действующей легислатуры с тем, чтобы граждане, их занимавшие, могли быть
избраны в парламент. В ином случае являются неизбираемыми члены областных советов
(представительных органов власти в областях), председатели провинциальных
джунт (исполнительных комитетов в провинциях, на которые подразделяется
область), синдики (мэры) коммун с населением свыше 20 тыс. жителей, а также
высшие полицейские чины в центре и в области и служащие органов государственной
безопасности. Неизбираемы также руководящий персонал и юридические представители
предприятий, связанных договорными обязательствами с государством. Характерно,
что в законе (ст. 10 Сводного текста законов 1957 г.) сделана оговорка: правила
неизбираемости не распространяются на персонал кооперативных предприятий.
Законом
установлены также так называемые случаи относительной неизбираемости: речь
идет о старших офицерах и представителях генералитета вооруженных сил — они не
могут избираться в своих военно-территориальных округах; а также о магистратах
(судьях, следователях, прокурорах) — само согласие на выдвижение кандидатами
они могут дать только находясь во временном запасе, причем они не могут быть
избраны в округе, полностью или частично подпадающем под территориальную
юрисдикцию того судебного органа, при (или в) котором они работали в течение
шести месяцев, непосредственно предшествовавших даче согласия на выдвижение.
Имеется также норма, запрещающая магистратам, которые баллотировались, но не
были избраны, занимать в течение пяти лет соответствующие должности в данном
округе.
Если
установление неизбираемости влечет за собой лишение парламентского мандата, то
несовместимость, установленная в процессе проверки полномочий и нарушенная
незлонамеренно, ставит депутата или сенатора перед необходимостью выбора.
Согласно Конституции (ст. 65), несовместимо одновременное выполнение
депутатских и сенаторских функций. Установлена также несовместимость
парламентских функций с функциями президента республики, члена
конституционного суда, Национального совета магистратуры, члена Национального
совета экономики и труда. Специальный закон о несовместимости 1953 г. запретил
парламентариям занимать должности правительственной номенклатуры в
государственных или частных учреждениях, любые административные или
юридико-консультационные должности в учреждениях, которые зависят либо состоят
под контролем государства, а также в банковских и акционерных организациях и
обществах (за исключением кооперативных).
Как уже
говорилось, вопросы о неизбираемости и несовместимости рассматривают джунты по
вопросам выборов обеих палат, передавая спорные случаи на рассмотрение самих
палат.
Политический
статус итальянского парламентария главным образом вытекает из ст. 67
Конституции: “Каждый член парламента представляет нацию и не может быть связан
обязывающим мандатом при выполнении своих функций”. Принцип национального
представительства, во-первых, содержит идею политического представительства
народа, которому, согласно ст. 1 Конституции, принадлежит суверенитет,
осуществляемый им в формах и пределах, установленных Конституцией. Во-вторых,
закрепление принципа национального представительства означает отрицание идеи
территориального представительства — депутат (сенатор) не представляет интересы
населения избирательного округа, от которого он был избран. Этот принцип,
однако, не запрещает парламентарию быть проводником определенных местных
интересов, которые, правда, должны оцениваться им через призму
общенациональных интересов страны. Принцип национального представительства
тождествен, но не равнозначен принципу запрещения императивного (обязывающего)
мандата, подразумевающему также запрещение принимать какие-либо обязательства
либо следовать каким-либо инструкциям в выполнении парламентарием своих
функций.
Получение парламентарием не
предусмотренного законом материального вознаграждения за его конкретные
действия в парламенте, пусть даже без предварительно заключенной сделки,
рассматривается как коррупция и преследуется по уголовному законодательству.
Принцип,
запрещающий императивный мандат, формально действует и в отношениях
парламентария с партией, членом которой он является либо по списку которой был
избран, хотя фактическая зависимость от партий очевидна. В итальянской
конституционно-правовой доктрине такая зависимость оправдывается тем, что
непосредственно в парламенте она проявляется в форме зависимости
парламентариев от парламентских групп — конституционно предусмотренных
внутренних органах самого парламента. Так, отставка парламентария по причине
его выхода из партии, по спискам которой он был избран, не должна быть принята
палатами (хотя, как правило, отставка должна быть принята), поскольку принятие
отставки означало бы молчаливое признание нарушения ст. 67 Конституции в части
запрещения императивного мандата.
Три главные
составные части правового статуса парламентария: неответственность
парламентария за действия, предпринятые им во исполнение своих функций, парламентская
неприкосновенность и вознаграждение. Перечисленные парламентские прерогативы
не являются личными привилегиями парламентариев: он не может от них отказаться,
поскольку они установлены в качестве гарантий надлежащего выполнения его
функций и независимости его мандата.
При наличии
политической ответственности парламентария за деятельность парламента в целом
он не может “подвергаться преследованию за выраженные мнения и за то или иное
голосование при выполнении своих функций” (ст. 68 Конституции). Это правило
относится, что особенно важно отметить, также и к мнениям, выраженным вне
парламента, но в качестве парламентария (в интервью, на встречах с избирателями
и т.п.).
Парламентарии,
согласно той же ст. 68, не могут быть привлечены к уголовной ответственности
без санкций соответствующей палаты. Иммунитет распространяется также на арест
или иные меры ограничения личной свободы, а также личный досмотр или обыск, за
исключением случаев задержания с поличным. Отдельная санкция палаты требуется
в отношении каждого процессуального действия, связанного с ограничением свободы
депутата (сенатора). Понятно, что отказ в санкционировании уголовного
преследования исключает возможность ареста, но выдача санкции на уголовное преследование
не означает санкционирования ареста — нужна отдельная санкция, и так вплоть до
санкционирования заключения под стражу даже во исполнение вступившего в законную
силу приговора суда. Парламентарий, находящийся на момент избрания депутатом
(сенатором) в предварительном заключении либо отбывающий наказание, связанное
с лишением свободы, должен быть немедленно освобожден. Это относится и к тем
ситуациям, когда избранный гражданин попадает под случаи неизбираемости
(неважно, совершена ли ошибка при регистрации его кандидатом, или неизбираемость
наступила позднее); после его избрания принять соответствующее решение может
только палата. Как уже отмечалось, до окончательного решения палаты запрос на
санкцию предварительно рассматривается соответствующей джунтой,
подготавливающей доклад и проект решения по запросу.
Вознаграждение
членов парламента не является заработной платой в обычном понимании: оно не
подлежит каким-либо удержаниям, включает в себя средства на секретарские и
представительские расходы, облагается подоходным налогом лишь в четырех
десятых всей суммы. Вместе с тем фактически парламентарии приравнены к
государственным служащим, для которых установлена единая система окладов.
Члены итальянского парламента получают вознаграждение, равное окладу
председателя отделения Верховного кассационного суда. Для сравнения: министры,
приравненные к магистратам высшей квалификации, получают примерно на 20%
больше парламентариев.
Эти же
ориентиры действуют и для других выплат и льгот (командировочные, гостиница и
т.п.). Парламентарии не имеют права на государственный автомобиль, однако
пользуются правом бесплатного проезда по железной дороге.
Государственные
служащие, избираемые в парламент, должны на период действия парламентского
мандата выйти во временный запас без сохранения содержания. Согласно ст. 38
Конституции, находясь в запасе, они не могут быть повышены в должности по
государственной службе иначе как за выслугу лет. По истечении мандата они
должны быть восстановлены на прежнем месте работы без потери в заработке и стаже.
Вознаграждения,
превышающего средний уровень заработной платы примерно в 2,5—3 раза, как
правило, недостаточно для содержания парламентарием собственного аппарата,
поэтому большинство прибегает к канцеляриям групп, создаваемым на средства,
получаемые группами в порядке государственного финансирования политических
партий и к вспомогательным службам палат.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
На протяжении уже более чем трех десятков лет в Италии широко
обсуждается вопрос о возможной институционной реформе. Предлагаются, в
частности, изменения в самой структуре парламента. Одним из популярных проектов
является предложение о преобразовании сената в палату областей, с
законодательной компетенцией по вопросам, касающимся только областей и с
функцией парламентского контроля исключительно по областным вопросам.
Некоторые противники этого проекта, предлагают, в свою очередь, вовсе
отказаться от сената как от лишнего органа, не выражающего никаких
специфических интересов, но лишь затягивающего законодательную процедуру и
поглощающего значительные государственные средства.
Большое
внимание при обсуждении предполагаемой реформы уделяется рационализации
законодательной деятельности парламента. Здесь предполагается отказаться от
парламентского нормотворчества по второстепенным вопросам и соответственно
расширить законодательную компетенцию парламентских комиссий.
Какое бы то ни
было ограничение влияния партий на парламентариев вряд ли возможно, если не
изменить порядок избрания депутатов по партийным спискам. Предлагается и
конституционное закрепление норм, в сущности регламентарного порядка,
препятствующих партийному обструкционизму на заседаниях парламента.
Несмотря на
то, что институционное превосходство парламента, способствовавшее
демократической эволюции страны, искоренению тоталитарных мифов, установлению
сотрудничества демократических сил, не смогло само по себе стать гарантией
эффективности его работы, в общем между основными политическими силами в стране
имеется консенсус по поводу принципиального сохранения структуры, установленной
в Конституции 1947 г. и не предполагается урезать принцип парламентского
верховенства в пользу сильной исполнительной власти. В Италии учитываются уроки
собственного прошлого и концепция усиления исполнительной власти за счет
парламента в стране непопулярна, хотя, разумеется, правительственная
нестабильность в Италии мало кого устраивает. Однако не парламент как верховный
орган является причиной этой нестабильности, и посягательство на него
рассматривается общественным мнением как посягательство на демократический
порядок.
ПАРЛАМЕНТ
КАНАДЫ
Канада
является федеративным государством, состоящим из 10 провинций и двух
территорий, находящихся под управлением федерального правительства.
Официально страна именуется доминионом в составе Содружества наций. Канада
стала фактически независимым государством в 1867 г., когда Великобритания предоставила
ей статус доминиона. В 1931 г. английское правительство признало за Канадой
самостоятельность во внутренней и внешней политике.
В Канаде
действует писаная некодифицированная Конституция, то есть Основной закон
страны состоит не из одного, а из целой серии актов, принятых в период с 1867
по 1982 г. В их число входят две категории законов: во-первых, акты, создающие
отдельные институты федеральной правовой системы и определяющие статус высших
государственных органов (например, законы об избирательном праве, Верховном
суде и др.), и, во-вторых, законы, определяющие основы государственного строя в
отдельных провинциях (Акт об Альберте, Акт о Ньюфаундленде и т.д.).
Для внесения
поправок в Конституцию необходимо, чтобы за них проголосовало большинство в
обеих палатах парламента и в законодательных ассамблеях по меньшей мере семи
провинций, где проживает минимум 50% населения страны. В случае, если
предлагаемые поправки затрагивают монархическую форму правления, статус официальных
языков и состав Верховного суда, для их принятия требуется одобрение
федерального парламента и законодательных органов всех 10 провинций. Поправки
вступают в силу и становятся частью Конституции после их утверждения
генерал-губернатором. На провинции, отказывающиеся одобрить конституционные
поправки, их действие не распространяется.
Главой
государства номинально является генерал-губернатор, который назначается
королевой Великобритании по рекомендации премьер-министра Канады. С 1984 г.
этот пост занимает Жанна Совэ. Генерал-губернатор обладает полномочиями двух
видов. В силу особых прерогативных полномочий, формально передаваемых ему
английской Короной, он имеет право решать важные вопросы внешней политики,
включая ратификацию международных договоров, объявление войны и заключение
мира. фактически эти полномочия осуществляются премьер-министром, который
принимает решение после консультаций с членами кабинета, а в ряде случаев — на
основании особых деклараций, одобряемых обеими палатами парламента. Другая
группа полномочий реализуется при издании генерал-губернатором нормативных
актов по прямому или косвенному уполномочию парламента. На практике эта
нормоустанавливающая деятельность осуществляется правительством, а глава
государства лишь оформляет решения кабинета особыми актами — приказами в
совете. Все акты генерал-губернатора вступают в силу только после их подписания
премьер-министром или другим членом кабинета. Конституция предусматривает создание
особого органа — совета (аналог британского тайного совета), члены которого
назначаются генерал-губернатором. Его официальной функцией является оказание
помощи главе государства, но фактически он не играет серьезной роли.
Генерал-губернатор назначает одного или нескольких своих заместителей.
На практике
исполнительная власть в Канаде принадлежит правительству во главе с
премьер-министром. С 1984 г. этот пост занимает Мартин Брайан Малруни, лидер
прогрессивно-консервативной партии. В состав правительства входят
премьер-министр и 37 членов. Особенность положения правительства Канады
состоит в том, что его существование не признается Конституцией. Оно действует
на основе так называемого конституционного соглашения (обычая). Правительство
формируется на основе большинства в нижней палате, почти все министры
одновременно являются депутатами палаты общин. К основным функциям
правительства относятся: управление государственным аппаратом; исполнение
принятых парламентом законов; нормоустанавливающая деятельность; составление бюджетного законопроекта, его
внесение в палату общин и исполнение принятого закона о бюджете; заполнение
вакансий в государственном аппарате; созыв парламента и роспуск палаты общин.
Часть этих функций формально осуществляется генерал-губернатором.
Законодательная
власть в Канаде принадлежит парламенту, состоящему из двух палат: палаты общин
и сената. Они неравноправны, поскольку сенат лишен права выступать инициатором
внесения финансовых законопроектов. С 1982 г. поправки к Конституции могут быть
приняты в обход сената; если верхняя палата в течение 180 дней не одобрит
проекта поправки, она вступает в силу.
Исполнительная
власть в каждой из провинций формально принадлежит лейтенант-губернатору,
назначаемому генерал-губернатором. В каждой провинции имеется законодательный
орган. В некоторых провинциях — это однопалатная Законодательная ассамблея, в
других — двухпалатный парламент. Например, в провинции Квебек он состоит из Законодательного
совета и Законодательной ассамблеи.
Фактически
исполнительная власть в провинциях принадлежит провинциальным правительствам,
которые создаются партией, получившей большинство мест в местной ассамблее, и
возглавляются премьер-министрами.
Конституция
Канады разграничивает компетенцию между федерацией (союзом) и ее субъектами. В
Основном законе закреплен принцип двух исключительных сфер компетенции, то есть
устанавливается перечень предметов ведения как федерального парламента, так и
законодательных ассамблей провинций. При этом в Конституцию включено
положение, согласно которому перечень вопросов, относящихся к исключительной
компетенции провинций, считается окончательным, а исключительная компетенция
федерации может дополняться и расширяться за счет включения в соответствующий
перечень новых пунктов. Такое положение может использоваться для усиления централизма
в канадской федерации. В компетенцию федерации входят такие вопросы, как
оборона, эмиссия денег, налогообложение, регулирование торговли, почтовая служба,
банковская система, проведение переписи, статистическая служба, выдача
патентов, отношения с индейцами, правовое положение иностранцев и др. К
компетенции провинций относятся: внесение поправок в провинциальные
конституции, местное налогообложение, создание провинциальных государственных
органов и регулирование деятельности муниципалитетов, вопросы собственности и
гражданских прав, местное правосудие и т.д.
В стране
действуют три крупные политические партии: прогрессивно-консервативная (создана
в 1854 г.), либеральная (основана в 1873 г.) и Новая демократическая (создана
в 1961 г.). Первые две партии являются буржуазными, а НДП по своей программе —
социал-демократическая партия.
Коммунистическая
партия Канады, основанная в 1921 г., представителей в федеральном парламенте не
имеет.
ПАЛАТА ОБЩИН
Место палаты общин как федерального представительного органа Канады
определяется ее ролью в конституционном и политическом механизме, содержанием и
пределами ее полномочий.
Палата общин
выступает как механизм формирования правительства, приводимый в действие
постоянным соперничеством и борьбой основных политических партий. Как и в
других парламентарных странах, в Канаде правительство формируется политической
партией, получившей в результате всеобщих выборов большинство мест в органе
народного представительства. Назначение на пост премьер-министра лидера партии,
получившей больше половины мандатов в палате общин, производимое
генерал-губернатором Канады, является чисто формальным актом. В силу
политической традиции глава государства не может отказать в таком назначении.
Премьер-министр
и кабинет осуществляют эффективный контроль над деятельностью палаты общин,
поскольку они опираются на дисциплинированное парламентское большинство. Это
позволяет правительству определять повестку дня палаты общин, существенно
воздействовать на распределение времени парламента и добиваться принятия
внесенных им законопроектов. В случае необходимости кабинет распускает
парламент и объявляет досрочные выборы. Практика канадского парламента знает
лишь один случай, когда генерал-губернатор отказался распустить палату общин.
Это произошло в 1921 г., когда генерал-губернатор лорд Бинг отказался
удовлетворить просьбу премьер-министра М. Кинга о роспуске палаты на том
основании, что прошло лишь II месяцев после всеобщих выборов.
Значение
палаты общин во многом определяется тем обстоятельством, что она выступает как
орган, в котором в той или иной степени представлены интересы различных
социальных групп, политических и общественных течений и т.д.
Палата общин своей
деятельностью оказывает немалое влияние на общественное мнение в стране. Такое
влияние усилилось с момента начала трансляций заседаний палаты по телевидению.
В известной
степени роль нижней палаты усиливается тем обстоятельством, что она выступает
как орган, решающий задачи общенационального значения, но не как собрание
представителей, защищающих интересы отдельных провинций или избирательных
округов.
На палату
общин возложено осуществление трех основных полномочий.
1. Законодательство. Только палата общин
совместно с сенатом обладает суверенным правом принимать законы. В современный
период наблюдается определенный упадок законодательной деятельности палаты,
поскольку, во-первых, правительство почти полностью завладело правом законодательной
инициативы; во-вторых, продолжается непрерывный рост делегированного
законодательства и других видов административного нормотворчества, и,
в-третьих, большинство в палате, как правило, голосует по указанию своих партийных
лидеров.
2. Финансовые полномочия. Согласно
Конституции, финансовые законопроекты первоначально вносятся только нижней
палатой, хотя сенат может вносить поправки в эти билли и возвращать их на
доработку в нижнюю палату. Фактически палата общин имеет дело с уже
подготовленными кабинетом финансовыми предложениями, которые утверждаются ею
без существенных изменений. Любые предложения оппозиции отвергаются
правительственным большинством.
3. Контроль над деятельностью правительства.
Контрольные полномочия палаты общин, о которых идет речь ниже, достаточно
обширны, но они в значительной степени нейтрализуются принадлежащим
правительству правом роспуска палаты. Тем не менее палата общин пять раз вынуждала
правительство уйти в отставку, вынося ему вотум недоверия (последний раз в
1979 г.).
Формирование и состав
Палата общин
избирается путем всеобщего, равного, прямого и тайного голосования сроком на
пять лет. Право голоса предоставляется всем гражданам Канады, достигшим 18 лет.
Активного избирательного права лишаются лица, признанные в установленном
порядке умалишенными, лица, находящиеся в местах лишения свободы, а также должностные
лица, ответственные за проведение выборов, и судьи, назначаемые
генерал-губернатором. Ценз оседлости (12 месяцев) распространяется только на
британских подданных, проживающих в Канаде и желающих принять участие в
выборах.
Право
выдвигать свои кандидатуры предоставляется всем совершеннолетним канадским
гражданам за исключением лиц, лишенных активного избирательного права, а также
депутатов провинциальных и территориальных законодательных органов, шерифов и
в целом государственных служащих. Чиновники могут выдвигать свои кандидатуры
только в случае, если на период избирательной кампании они берут отпуск за свой
счет. При этом в случае их избрания они теряют государственную должность.
В Канаде
политические партии не получают официального признания в избирательном
процессе. Процедура выборов построена таким образом, что все участвующие в ней
кандидаты выступают в качестве частных лиц. Кандидатуру должны поддержать 25
избирателей, чьи подписи заверяются свидетелями. Кандидат обязан принести
присягу в том, что он согласен с выдвижением своей кандидатуры, и внести залог
в размере 200 канадских долларов. Залог призван ограждать избирательную
кампанию от “несерьезных” кандидатов, он возвращается кандидату, если за него
проголосовало по меньшей мере 15% избирателей, принявших участие в голосовании
в данном округе.
Границы
избирательных округов определяются специальными “пограничными комиссиями”,
создаваемыми парламентом по одной для каждой провинции и обеих территорий.
Они занимаются составлением и уточнением карт по итогам очередной переписи
населения, проводимой каждые 10 лет, и должны гарантировать примерное
равенство всех округов по выборам в палату общин. При необходимости и по
требованию по меньшей мере 10 депутатов вопрос о границах округов может
обсуждаться на заседаниях палаты.
Характерная
особенность палаты общин канадского парламента состоит в том, что она не имеет
раз и навсегда определенного численного состава. Первоначально в ней был 181
депутат, а в настоящее время — 295. Закон 1986 г. установил, что эта цифра не
может быть превышена вплоть до всеобщей переписи населения 1991 г. Число
депутатов, избираемых от каждой провинции, определяется сейчас по следующей
схеме: за территориями резервируются 3 места; численность населения 10
провинций делится на 297 (общее число депутатов от всех провинций, выведенное
на основе последней переписи); затем численность каждой провинции разделяется
на полученную квоту, и таким образом определяется представительство в палате
общин для отдельных субъектов федерации. При этом ни одна из провинций не может
иметь меньше депутатов, чем до принятия Закона 1986 г. Подобная система
исчисления завышает представительство территорий и малонаселенных провинций:
так, в самой густонаселенной провинции Онтарио один депутат приходится на 87
122 жителя, а в территории Юкон — на 22 870 жителей.
В Канаде, как
и в других англосаксонских странах, применяется мажоритарная избирательная
система относительного большинства. Избранным считается тот кандидат, который
набрал голосов больше, чем каждый из его противников в отдельности, хотя бы это
большинство и меньше половины. Подобная система результативна, так как
кто-нибудь всегда получает относительное большинство; в палате общин обычно
бывает прочное большинство, что обеспечивает стабильность правительства. При
этом она лишает представительства малые партии и искажает соответствие между
числом поданных голосов и количеством мандатов, завоеванных той или иной
партией. Так, в 1968 г. либеральная партия получила 45% голосов избирателей и
59% мест в палате общин. Выборы в Канаде проводятся по одномандатным избирательным
округам.
В результате
выборов, состоявшихся 21 ноября 1988 г., победу вновь одержала
прогрессивно-консервативная партия, получившая 170 мест в палате общин.
Либеральная партия завоевала 82 места. Новая демократическая партия — 43.
Обновляемость
палаты в результате всеобщих выборов составляет не менее 40%.
По профессиональному
составу в палате общин можно выделить следующие основные группы депутатов:
юристы — 67 человек, бизнесмены — 32, учителя — 31, фермеры — 23 человека.
В 1984 г. в
состав палаты было избрано 26 женщин (почти вдвое больше, чем на предыдущих
выборах).
Хотя срок
полномочий палаты общин составляет пять лет, фактически парламентские выборы
проводятся раз в четыре года. Роспуск парламента до истечения полномочий стал
политической традицией Канады, отражающей стремление руководства партии,
стоящей у власти, провести всеобщие выборы в наиболее подходящий с его точки
зрения момент и вновь обеспечить себе большинство. Формально роспуск палаты
общин входит в компетенцию генерал-губернатора, но на практике роспуск
осуществляется по требованию премьер-министра после консультаций последнего с
членами правительства и партийного руководства.
Внутренняя организация
Организационно
палата общин состоит из двух основных частей: официальной и неофициальной
(партийной). В партийную часть входят:
1. Кокусы
партий, которые представляют собой парламентские органы трех политических
партий Канады, представленных в палате общин (их форма работы — закрытые
регулярные заседания). Парламентская практика показывает, что коку с правящей
партии обычно малоактивен, поскольку партийный лидер, являющийся одновременно
премьер-министром, в первую очередь опирается на своих советников и членов
правительства. В то же время кокус оппозиционной партии несет гораздо большую
ответственность за выработку политики и борьбу за власть, заранее выдвигает
своих наиболее влиятельных членов в состав “теневого кабинета”, с тем чтобы в
случае победы на парламентских выборах они сразу смогли бы занять
соответствующие министерские должности и быстро войти в курс дела.
2. Комитеты
кокусов партий. Они обычно создаются по отдельным отраслям государственного
управления и народного хозяйства. Например, кокус прогрессивно-консервативной
партии создал девять таких комитетов (по международным отношениям, рыболовству
и др.).
3. Возможно
создание так называемых региональных кокусов, то есть органов, объединяющих
членов палаты общин от одной партии, которые представляют одну или несколько
провинций региона Канады. Такие кокусы созданы в парламентской фракции ПКП.
4. Лидеры
политических партий, избираемые национальными партийными съездами
(конвентами). Лидер правящей партии одновременно является премьер-министром и
членом палаты общин. Лидер оппозиционной партии в первую очередь выступает как
руководитель парламентской оппозиции и сосредоточивает свои усилия на
организации критики правительственной политики депутатами от своей партии. В
руководство партийной фракцией входят заместители лидеров, также являющиеся
депутатами.
5. Каждая политическая партия в палате общин имеет
парламентских организаторов (так называемые “кнуты”), которые следят за
дисциплиной в рядах фракции, обеспечивают явку депутатов на заседания палаты и
соответствующего партийного кокуса.
Официальная
часть палаты общин канадского парламента состоит из ряда должностных лиц и
комитетов.
Спикер палаты общин избирается из числа
депутатов палаты общин, входящих в правительственное большинство, на первой
сессии парламента нового созыва. Если в случае отставки спикера открывается
вакансия, проводятся досрочные выборы. В отличие от палаты общин парламента
Великобритании, где спикер нередко занимает должность пожизненно, в Канаде
срок его полномочий, как правило, ограничен сроком полномочий палаты общин. Во
многом указанное обстоятельство объясняется тем, что в канадском парламенте
действует принцип ротации в должности спикера депутатов англо-канадского и
франко-канадского происхождения.
До 1986 г.
кандидатура спикера выдвигалась премьер-министром и практически автоматически
утверждалась палатой общин, так как отсутствовали альтернативные кандидатуры.
В 1986 г. были утверждены новые процедурные правила, согласно которым выборы
спикера проводятся тайным голосованием из числа членов палаты. При этом
рассматриваются кандидатуры всех депутатов за исключением тех, кто официально
отказался от борьбы за пост спикера. Впервые такая процедура была применена
осенью 1986 г., когда досрочно открылась вакансия должности спикера в связи с
уходом в отставку с этого поста депутата Босли. Палата общин рассматривала 39
кандидатур. Спикер был избран лишь в результате одиннадцатого тура
голосования. Многие парламентарии выразили недовольство новой системой,
поскольку, несмотря на демократизм, она оказалась слишком громоздкой и заняла
два дня работы сессии палаты.
Спикер
является основным должностным лицом палаты общин парламента Канады. Он
председательствует во время ее заседаний, следит за соблюдением регламента и
порядком дебатов. При этом спикер должен обладать высоким профессиональным
уровнем знаний парламентской процедуры, включая не только сам регламент палаты,
но и многочисленные прецеденты. Применение принципа ротации, о котором
говорилось выше, приводит к тому, что новоизбранный спикер долго “вживается” в
должность и со знанием дела начинает осуществлять свои обязанности лишь к
середине, а то и к концу срока полномочий палаты, когда, вслед за очередными
или досрочными парламентскими выборами, его должен сменить на этом посту другой
депутат.
Полномочия спикера носят в
основном дискреционный характер и осуществляются без какого-либо существенного
контроля со стороны депутатов. Он дает толкования правил процедуры, выносит
решения в случае возникновения споров по процедурным вопросам. В 1965 г. в
регламент палаты общин было включено новое правило, согласно которому такие
решения спикера не могут быть обжалованы, как это было ранее, всему составу
палаты.
Заседания
палаты общин не могут проходить в отсутствие спикера. Именно спикер определяет
наличие кворума. Если нет кворума, спикер прерывает заседание до следующего рабочего
дня сессии.
При ведении
прений спикер руководствуется расписанием дебатов, которые в случае
необходимости могут составляться парламентскими организаторами партий.
Парламентские организаторы согласуют между собой и затем представляют спикеру
списки участников прений. При ведении прений спикер, как правило, представляет
слово поочередно представителям правящей партии и оппозиции, а также “третьей
партии” — НДП.
Ход дебатов в
значительной степени зависит от вмешательства спикера. От его усмотрения
зависит предоставление слова депутату в прениях; он может свертывать дебаты, закрывать
их, прервать выступление депутата, если тот отклоняется от темы, повторяется
или допускает непарламентские выражения. Сам спикер участия в дебатах не
принимает. Он принимает участие в голосовании только в том случае, если голоса
депутатов делятся поровну.
Спикер
обладает существенными дисциплинарными полномочиями в отношении членов палаты
общин. В случае, если, по мнению спикера, депутат нарушает установленный
порядок, спикер может дать указание приставу удалить его из зала заседаний.
Депутат может быть лишен права принимать участие в заседаниях палаты на весь
срок, остающийся до окончания сессии.
Спикер может
принять решение об удалении посторонних с гостевых галерей, если сочтет это
целесообразным. Любое постороннее лицо, нарушающее внутренний порядок в помещении
палаты или отказывающееся покинуть гостевую галерею по указанию спикера, может
быть задержано приставом и освобождено лишь после издания особого приказа палатой
общин.
При рассмотрении так
называемых частных биллей спикер дает разрешение лицам, представляющим
интересы отдельных частных компаний, организаций и заинтересованных групп (они
именуются “парламентскими агентами” и представляют собой канадский вариант
американских лоббистов), давать показания на заседаниях комитетов палаты
общин.
Во время
заседаний спикер занимает кресло, стоящее на особом возвышении. По правую его
руку расположены места депутатов от партии правительственного большинства, по
левую — от оппозиции. В случае, если в результате прошедших парламентских
выборов та или иная партия получила подавляющее большинство голосов и ее
депутаты не умещаются по правую руку, они занимают часть мест на левой
стороне.
Во время
заседаний парламентариям запрещено передвигаться в пространстве, отделяющем
кресло спикера от скамей депутатов. Члены палаты общин могут покидать свои
места лишь после того, как спикер выходит из зала заседаний.
Заместитель спикера. Так же, как и спикер, он
избирается в начале первой сессии палаты общин очередного созыва на срок
полномочий самой палаты. Регламент требует, чтобы спикер и его заместитель
принадлежали к различным лингвистическим общинам Канады.
Заместитель
спикера ведет заседания палаты в случае отсутствия спикера. Однако он не
рассматривается как преемник спикера, когда открывается вакансия должности
последнего.
Наиболее
важная особенность должности спикера состоит в том, что он является
одновременно председателем комитета всей палаты и ведет заседания, когда
палата общин преобразует себя в данный комитет.
Заместитель председателя комитета всей палаты. Он исполняет обязанности
спикера и председателя комитета и может вести заседания как палаты, так и
комитета.
Должностные лица палаты общин, не являющиеся депутатами.
Клерк палаты отвечает за регистрацию и должное оформление
законопроектов, петиций, текстов вопросов депутатов и ответов членов
правительства; наблюдает за должным оформлением протоколов заседаний;
доставляет документы палаты в сенат; сообщает спикеру результаты голосования;
руководит вспомогательно-техническим персоналом (стенографистки, посыльные,
машинистки и т.д.); несет ответственность за хранение всех документов палаты;
проверяет правильность стенограмм заседаний, публикуемых в официальных
изданиях палаты.
Помощник клерка (второй клерк) отвечает за подсчет голосов и
составление протокола по результатам голосования (в том числе поименного),
оказывает содействие клерку палаты в обеспечении депутатов необходимыми материалами.
Группа юрисконсультов оказывает помощь депутатам
при составлении текстов законопроектов; оценивает соответствие законопроектов
Конституции и законам; редактирует тексты законопроектов перед их официальной
передачей в сенат; осуществляет техническое редактирование текстов законов
перед их официальным опубликованием в конце каждой сессии.
Парламентский пристав отвечает за поддержание
должного порядка в помещениях палаты общин и сохранность ее имущества; по
приказу палаты задерживает и освобождает лиц, нарушающих внутренний порядок;
обеспечивает ознакомление с приказами палаты общин лиц, которых они непосредственно
касаются, и исполнение указаний спикера; с санкции спикера осуществляет наем
таких служащих, как констебли, посыльные, рабочие и т.д.
Палата общин
имеет систему комитетов, статус и задачи которых определены в регламенте и
отдельных решениях палаты.
Комитет всей палаты представляет собой
пленарное заседание палаты общин с той разницей, что председательствует не
спикер, а его заместитель, и применяется упрощенная процедура. Депутаты имеют
право выступать по нескольку раз, но время выступлений (за исключением
выступления лидера партии большинства) не должно превышать 20 мин. Палата
общин преобразует себя в комитет всей палаты, как правило, при рассмотрении
проекта бюджета, а также при заслушивании докладов комитетов. Преобразование
палаты в комитет дает возможность парламентариям, несколько преступая правила
процедуры, прямо обращаться друг к другу, задавать вопросы, обмениваться
репликами, не испрашивая каждый раз разрешения председателя комитета. Решение о
преобразовании себя в комитет принимается палатой общин без обсуждения.
Постоянные комитеты создаются решением палаты
общин, их список включается в регламент. В настоящее время существует 25
постоянных комитетов, в том числе по вопросам процедуры; по сельскому
хозяйству; по рыболовству; по отношениям в промышленности; по внешним
сношениям; по культуре; по науке и технологии; по делам ветеранов; по финансам,
торговле и экономике; по делам аборигенов и развитию северных территорий и ряд
других. Число постоянных комитетов возрастает: в 1969 г. их было 18.
Постоянные
комитеты формируются на первой сессии парламента очередного созыва. Для этого
создается специальный комитет, который разрабатывает список членов всех
постоянных комитетов и представляет его на утверждение палаты общин. Партийный
состав комитетов соответствует расстановке сил в самой палате. Председатели
комитетов избираются самими членами. Каждый постоянный комитет состоит из
7—15 депутатов. Для кворума необходимо присутствие простого большинства членов
комитета. Комитет собирается на заседание по требованию не менее четырех его
членов. При отсутствии кворума комитеты могут проводить заседания, производить
допрос свидетелей, но не вправе принимать решения. Депутаты обычно являются
членами одновременно нескольких комитетов. В заседании комитета может без права
голоса принимать участие любой депутат палаты общин.
В настоящее
время значение постоянных комитетов возрастает. Расширение и усложнение объема
работы побуждает палату общин делегировать часть своих полномочий комитетам,
которые усиливают контроль над деятельностью правительственного аппарата. Так,
генеральный аудитор (ревизор) обязан регулярно представлять отчеты комитету
по государственным расходам. В ряде случаев для облегчения деятельности
постоянных комитетов палата создает подкомитеты, которым передается часть
комитетских полномочий. Председатели комитетов имеют право повестками вызывать
на заседания свидетелей и давать указание оплачивать их расходы на дорогу и
проживание в столице.
Специальные (временные) комитеты создаются палатой для
рассмотрения или расследования какого-либо конкретного вопроса, подготовки
одного или нескольких законопроектов. Иногда специальные комитеты
преобразуются в постоянные. Согласно регламенту, состав этих комитетов не
должен превышать 15 человек, для кворума необходимо присутствие простого
большинства членов комитета. Их партийный состав аналогичен составу постоянных
комитетов. Время от времени специальным комитетам поручается разработка важных
мероприятий: так, в 1986 г. специальный комитет подготовил проект нового
регламента палаты общин.
Объединенные комитеты включают в себя членов палаты
общин и сенаторов, причем их число должно отражать общее соотношение численности
обеих палат.
В настоящее
время существуют три объединенных постоянных комитета: по официальным языкам;
по вопросам, связанным с деятельностью парламента; по актам делегированного
законодательства (то есть по рассмотрению решений правительства, изданных по
уполномочию обеих палат парламента) .
Время от
времени создаются объединенные специальные комитеты: в 70-е гг. действовал
комитет по подготовке конституционной реформы, а в 80-е — по реформе сената.
Комитеты по текущему законодательству. Это новый вид специальных
комитетов палаты общин, появившийся в начале 80-х гг. Они создаются для
рассмотрения отдельных статей законопроектов после их одобрения палатой во втором
чтении. Председатели этих комитетов не избираются их членами, а назначаются из
особого списка депутатов, утвержденного спикером.
Регламент
устанавливает, что все комитеты палаты общин имеют бюджет и могут пользоваться
услугами экспертов и обслуживающего персонала.
Правила
процедуры
Палата общин
парламента Канады заседает в прямоугольном помещении, разделенном проходом по
всей длине. Расположенные параллельными рядами места депутатов находятся друг
против друга по обе стороны от места, занимаемого спикером. Такое расположение
мест обеспечивает соблюдение принципа разделения депутатов на правительственное
большинство и оппозицию, который не нарушается и с появлением в парламенте
третьей политической партии. Каждый депутат имеет отдельный столик, снабженный
аппаратурой для прослушивания синхронного перевода, так как на заседаниях используются
оба официальных языка Канады — английский и французский. Парламент созывается
на сессию генерал-губернатором, который действует по рекомендации
премьер-министра.
Депутаты вновь
избранной палаты общин собираются в ее помещении и регистрируются. Затем клерк
палаты приводит их к присяге. По давней традиции депутаты направляются в
помещение сената, где представитель генерал-губернатора напоминает им о
необходимости избрать спикера палаты общин. Члены палаты возвращаются и на
своем первом заседании, которое ведет клерк, избирают спикера. После
завершения выборов депутаты во главе со спикером вновь следуют в сенат, где
спикер информирует генерал-губернатора о своем избрании и торжественно
напоминает о “неотъемлемых привилегиях депутатов”, включая свободу слова и
беспрепятственный доступ к “особе генерал-губернатора”. По завершении этого
ритуала следует тронная речь, с которой генерал-губернатор обращается к
сенаторам и членам палаты общин.
Вернувшись в
помещение палаты общин, депутаты избирают трехпартийный комитет, который
вырабатывает рекомендации по назначениям в постоянные комитеты палаты. На
следующем заседании начинаются восьмидневные дебаты по тронной речи.
Согласно
Конституции, палата общин собирается на сессии не реже одного раза в год.
Продолжительность сессии не определена. Если возникает необходимость, палата
созывается на сессии два и более раз в году.
Основным
источником процедуры палаты общин является регламент, который периодически
обновляется и дополняется. Он состоит из 128—130 правил и указателя. Регламент
публикуется одновременно на английском и французском языках и оба варианта
включаются в один небольшой том. Новые процедурные правила принимаются самой
палатой общин в форме резолюций, которые вступают в силу немедленно без
чьей-либо санкции. Правительство, располагающее поддержкой большинства в
палате, может добиться принятия практически любого выгодного для него правила.
Помимо
регламента известную роль играет парламентская практика. Так, например,
существует формула “уходить парами”, означающая негласную договоренность между
депутатом от правящей партии и его коллегой от оппозиции не участвовать в
голосовании. Это позволяет обоим отсутствовать на заседании при обсуждении
какого-либо спорного законопроекта без риска нарушить соотношение сил при
голосовании в пользу одной из партий в палате общин.
Следует иметь
в виду, что план сессии парламента разрабатывается премьер-министром по
согласованию с кабинетом и главным парламентским организатором правительства.
Используя контролируемое им большинство, правительство получает возможность
распоряжаться временем палаты. Теоретически допустимо, что правительство может
добиться внесения таких изменений в регламент, которые лишат оппозицию почти
всякой возможности эффективно участвовать в работе палаты общин. Этого, однако,
не происходит, поскольку любой премьер-министр понимает, что в результате
очередных выборов его партия может утратить большинство и оказаться на месте
оппозиции, испытав на себе “месть” нового кабинета.
Согласно
регламенту, время палаты представителей подразделяется на правительственное
время и время “частных членов”. Кроме того, на практике в течение года
выделяется 25 дней, распределенных неравномерно по отдельным периодам, когда
предложения оппозиции имеют приоритет при рассмотрении в палате.
Палата общин
заседает пять дней в неделю — с понедельника по пятницу. По одному часу в
понедельник и пятницу, а также вторник и четверг целиком отведены делам
частных членов”. В категорию этих дел входит выдвижение предложений, в первую
очередь законопроектов, отдельными депутатами, которые, как правило, принадлежат
к правительственному большинству, но их предложения не отражают официальную
программу правительства, хотя и не противоречат ей. Время “частных членов”
часто использует оппозиция. Остальное время парламентской недели используется
для рассмотрения правительственных дел. Однако главный парламентский
организатор оппозиции может вступить в контакт с главным парламентским
организатором правительства, а через него и с премьер-министром и добиться
обсуждения того или иного вопроса. Это не означает, что правительство передает
оппозиции контроль за использованием времени палаты общин. В распоряжении
правительства остается целый ряд мер, позволяющих контролировать дебаты и
регламентировать время, отводимое для обсуждения каждого вопроса. В частности,
правительство может внести предложение о предоставлении преимущества любому
правительственному делу на любой срок.
Заседание
палаты начинается с молитвы, которую читает спикер попеременно на английском и
на французском языках. Затем палата общин приступает к рассмотрению вопросов
порядка (повестки) дня. Регламент устанавливает примерную очередность
рассмотрения пунктов повестки дня заседания: третье чтение законопроектов;
рассмотрение докладов комитетов; решение вопроса о передаче билля после
второго чтения и стадии комитета в комитет всей палаты; рассмотрение поправок
сената к законопроектам, уже получившим одобрение в палате; второе чтение
законопроектов. Любой пункт может быть исключен из повестки дня по различным
основаниям (например, отсутствие депутата, давшего уведомление о намерении
внести предложение и т.п.), но рассмотрен на следующем заседании в приоритетном
порядке.
Регламент
достаточно подробно определяет процедуру проведения дебатов по внесенным
депутатами предложениям. Для получения слова в ходе дебатов член палаты
должен подняться со своего места и обратиться к спикеру. Если встают несколько
депутатов, спикер определяет, кто был первым, и предоставляет ему слово.
Правила предусматривают, что любой член палаты в этот момент может внести
предложение предоставить слово всем поднявшимся со своих мест депутатам.
Обычно такие предложения принимаются без обсуждения немедленно по их внесении.
Согласно
регламенту, продолжительность выступлений не должна превышать 40 мин.
Исключение составляют речи премьер-министра и лидера оппозиции, а также
выступление любого министра, который вносит правительственный законопроект,
ответное слово депутатам и выступление члена палаты, желающего поставить на
голосование предложение о выражении недоверия правительству.
Правила
процедуры предусматривают, что обсуждению подлежат следующие категории
предложений депутатов: об изменении повестки дня; об одобрении доклада
постоянного или специального комитета; о повторном обсуждении уже
рассматривавшегося вопроса; о втором чтении законопроекта; о третьем его
чтении; о рассмотрении поправок сената к биллю, уже одобренному палатой; о
срочном рассмотрении вопроса, имеющего важное значение; о создании
согласительного комитета совместно с сенатом; о создании комитета палаты; о
принятии решения в рамках комитета всей палаты; иные предложения, относящиеся к
должному осуществлению полномочий палаты общин, ее прав и привилегий.
Спикер может
прервать выступление депутата и лишить его слова, если тот допускает повторы
или уклоняется от темы обсуждения.
Ни один
депутат не может выступать по одному и тому же вопросу дважды, за исключением
случаев, когда возникает необходимость дать разъяснения или сделать уточнения
по существу его основного выступления. Правила запрещают обсуждение таких
уточнений или разъяснений. Кроме того, спикер может разрешить выступить с
ответным словом депутату, ранее внесшему предложение по существу. При этом
инициаторы поправок и сопутствующих предложений права на ответное слово не
имеют.
Правила палаты
общин канадского парламента предусматривают ряд способов ограничения дебатов
по обсуждаемым вопросам.
1. Закрытие дебатов. Данный процедурный
прием основывается на том, что на любой стадии рассмотрения вопроса какой-либо
министр с предварительным уведомлением может внести предложение завершить
обсуждение к 1 ч утра без объявления перерывов в работе палаты. Такое предложение
ставится на голосование спикером или председателем комитета всей палаты без
обсуждения. В случае принятия предложения существенно меняется процедура
рассмотрения вопроса: выступления не должны превышать 20 мин, и никто не может
брать слово дважды. В 1 ч утра палата принимает решение по данному вопросу, вне
зависимости от того, на какой стадии рассмотрения он находится.
Закрытие дебатов явилось
столь эффективным орудием в руках правительства, что оппозиция была вынуждена
искать свои методы затягивания или срыва дебатов по правительственным
законопроектам. Один из таких методов заключается в следующем. Согласно давней
традиции, звонок, призывающий депутатов занять свои места в зале и принять участие
в голосовании, звенит до тех пор, пока главные парламентские организаторы не
сообщат спикеру о том, что депутаты собрались и готовы голосовать. На сессии
палаты в 1982 г. главный парламентский организатор оппозиции после включения
звонка просто покинул здание парламента и звонок звенел в течение 15 дней. Это
парализовало работу палаты и явилось своеобразной забастовкой депутатов от оппозиции.
В настоящее время регламент предусматривает, что звонок может звучать максимум
30 мин, после чего палата приступает к работе.
2. “Кенгуру”. Этот прием сводится к
следующему. На стадии доклада законопроекта спикер (или председатель комитета
всей палаты, либо председатель комитета) определяет, какие поправки из числа
предложенных к законопроекту поставить на обсуждение, а какие — нет. Он решает
этот вопрос по собственному усмотрению, останавливаясь на тех, которые
считает нужными, перескакивая через некоторые поправки (отсюда название
приема). Этот процедурный прием дает возможность председательствующему
проводить линию, выгодную правительству.
3. “Гильотина” — наиболее жесткий прием
свертывания дебатов, который ограничивает их как во времени, так и по
содержанию. Правительство, применяющее данный прием, отбирает для обсуждения в
палате общин отдельные статьи законопроекта и выделяет на их обсуждение в
различных стадиях точно установленные отрезки времени. По истечении этого
времени палата обязана прекратить обсуждение данной статьи независимо от того,
закончено обсуждение или нет. С помощью такого приема правительство лишает
палату общин возможности обсуждать некоторые статьи, а иногда и целые части
законопроекта. Обычно “гильотина” применяется для сокращения времени на
рассмотрение законопроектов.
Иногда
правительство сочетает указанные приемы: вносит предложение о “гильотине”,
применяет “кенгуру” и предлагает закрытие дебатов.
Палата общин
выражает свою волю в следующих основных формах.
Билли (законопроекты), которые после их одобрения сенатом
и утверждения генерал-губернатором становятся законами — Актами парламента.
Они подразделяются на публичные и частные.
Резолюции, В них может выражаться мнение палаты, регулироваться
внутренние организационные вопросы. Например, посредством принятия резолюции
палата создает комитеты, изменяет регламент.
Декларации по вопросам внутренней и внешней политики.
Приказы. Содержат обычно предписания по конкретному вопросу
(например, освобождение из-под стражи лица, задержанного приставом за
нарушение порядка в помещениях палаты).
Кроме того,
спикер может издавать особые приказы, в форме которых обычно даются указания
должностным лицам палаты общин, не являющимся депутатами.
1. Устное голосование. При использовании
этого способа спикер ставит вопрос и просит депутатов ответить, голосуют ли они
за” или “против”. Спикер на слух определяет, каково мнение большинства. При
этом депутаты меньшинства стремятся кричать как можно громче. Иногда
результаты устного голосования определить очень трудно. Если по меньшей мере
пять депутатов поставят под сомнение результаты устного голосования, спикер
обязан провести голосование путем вставания.
2. Голосование с подразумеваемым согласием.
В этом случае спикер задает вопрос: “Есть ли возражения?” Если из зала не
слышится возгласов несогласных, решение считается принятым. Большинство
второстепенных вопросов решается именно в таком порядке.
3. Поименное голосование путем вставания.
При таком способе голосования сначала встают депутаты, выступающие за принятие
какого-либо предложения. Помощник клерка палаты подсчитывает голоса и ставит
отметки против фамилий этих депутатов в списке членов палаты. Затем такая же
процедура применяется в отношении депутатов, голосующих против. Результаты
голосования передаются клерком палаты спикеру, который оглашает их
перед депутатами. Клерк затем составляет протокол голосования.
4. Простое голосование путем вставания.
Применяется лишь в случае, когда палата общин преобразует себя в комитет всей
палаты. При простом голосовании подсчитываются лишь голоса “за” и “против”,
отметки в списке депутатов не проставляются. Такой способ используется в целях
экономии времени.
5. Тайное голосование с использованием бюллетеней. Применяется с 1986 г. при
выборах спикера палаты.
Вопрос об
обязательном голосовании процедурными правилами палаты до сих пор не
урегулирован.
В палате общин
не используется каких-либо электрических или электронных устройств для подачи
и подсчета голосов.
Согласно
Конституции Канады, кворум в палате общин составляют 20 человек, включая
спикера. Спикер голосует лишь в случае, когда голоса делятся поровну. Решения
принимаются простым большинством голосов.
Конституция
Канады не устанавливает особого порядка одобрения поправок к тексту Основного
закона в палате общин.
Палата общин
при чрезвычайных обстоятельствах может проводить закрытые заседания.
Соответствующее решение принимается спикером по рекомендации партийных лидеров
палаты.
Стенограммы
заседаний, информация о повестке дня, уведомления о вопросах и предложениях
публикуются в двух ежедневных изданиях палаты общин.
Законодательный
процесс
Порядок
прохождения законопроектов в палате общин зависит от вида законопроекта. По предмету
регулирования (по кругу вопросов) законопроекты подразделяются на публичные и
частные. К публичным биллям относятся законопроекты, которые изменяют или
дополняют общенациональное законодательство и в той или иной степени касаются
всех (бюджет, социальное обеспечение, здравоохранение и т.д.), к частным —
законопроекты, имеющие локальное значение и касающиеся отдельных лиц или
организаций (изменение правового статуса компании или благотворительного
общества).
Публичные
законопроекты, в свою очередь, в зависимости от того, по чьей инициативе они
были внесены, подразделяются на правительственные, то есть внесенные кабинетом
(на практике — министром-депутатом), и законопроекты, вносимые отдельными
депутатами (билли “частных членов”). Процедура их рассмотрения одинакова, но
любой правительственный билль имеет гораздо больше шансов быть в конечном счете
утвержденным палатой общин. Правительственные законопроекты вырабатываются
самим кабинетом или комитетом кабинета по вопросам законодательства и оформляются
с учетом процедурных требований в министерстве юстиции.
Всякий
публичный законопроект должен пройти в палате общин следующие стадии:
1. Первое чтение. Это формальная стадия, на
которой происходит внесение законопроекта в палату. Депутат, желающий внести
билль, уведомляет об этом спикера и представляет текст законопроекта клерку.
Иногда депутат в нескольких словах излагает цель вносимого билля. Затем клерк
зачитывает название законопроекта и сообщает, в какой день состоится второе
чтение.
Согласно
регламенту, депутат должен дать уведомление о своем намерении внести
законопроект за 48 ч, о чем появляется информация в ежедневном издании палаты.
При внесении билля депутат должен получить на это формальное согласие палаты
общин. Практика палаты общин почти не знает случаев отказа депутату в
разрешении внести законопроект.
Правила
регламента отводят два дня в неделю (вторник и четверг), а также по одному часу
в понедельник и пятницу рассмотрению вопросов, связанных с законопроектами отдельных
депутатов. При этом в ряде случаев эти вопросы могут быть сняты для обсуждения
более важных проблем правительственной политики, поэтому шансы на прохождение
биллей “частных членов” невелики.
В данных
условиях вопрос о том, кто из рядовых членов палаты общин может внести
законопроект, определяется жеребьевкой, которая существенно ограничивает
внесение законопроектов отдельными депутатами. На практике в таком порядке в
течение одной сессии обычно вносится до 20 биллей, причем не все они
рассматриваются палатой.
2. Второе чтение. На данной стадии
происходит обстоятельное рассмотрение законопроекта, но при этом обсуждаются
только его основные, принципиальные положения. Согласно правилам процедуры,
палата не может рассматривать отдельные статьи законопроекта или какие-либо
поправки к нему. Она решает вопрос о том, насколько целесообразно в принципе
принятие данного билля. В результате второго чтения законопроект может быть
одобрен и направлен в соответствующий комитет для детального рассмотрения и выработки
поправок или отклонен в целом.
Регламент
палаты общин дает возможность снять любой законопроект, не доводя его до
второго чтения и не открывая по нему дебатов. Так, в начале второго чтения
спикер ставит вопрос о том, приступать ли ко второму чтению. В этот момент
любой депутат может выступить с возражением против предложения спикера, либо
внести поправку о том, чтобы второе чтение имело место по прошествии шести
месяцев (это означает, что билль не будет рассмотрен на текущей сессии), либо
вообще отказать законопроекту во втором чтении. Практически на стадии второго
чтения могут отклоняться билли “частных членов”, но не правительственные
законопроекты, за которыми стоит большинство депутатов.
3. Стадия комитета. В соответствующем
комитете палаты происходит детальное, постатейное рассмотрение законопроекта.
Считается, что при обсуждении билля комитет связан решением палаты общин,
вынесенном при втором чтении, и не вправе вносить в него такие поправки,
которые искажают основные положения и принципы законопроекта, уже одобренного
палатой.
В
действительности комитет обладает обширными правами. Он может отклонить любую
статью законопроекта, выделить какую-либо часть билля в отдельный
законопроект, просить у палаты предоставить ему право разделить законопроект
на две или несколько частей либо объединить два билля в один. При этом палата
общин не может вмешиваться в работу комитета или истребовать законопроект из
комитета до завершения его рассмотрения и внесения поправок.
Как правило, билли
направляются в один или несколько постоянных комитетов палаты, что определяется
характером самого билля; иногда — в специальные комитеты или объединенные
комитеты обеих палат парламента.
Финансовые
законопроекты подлежат рассмотрению в комитете всей палаты.
4. Стадия доклада. Комитет уведомляет
палату о завершении рассмотрения билля. Минимум через 48 ч после такого
уведомления палата начинает рассматривать законопроект постатейно, обсуждает
сделанные комитетом поправки и решает, должны ли отдельные статьи билля быть
приняты в прежнем виде, с поправками комитета или изменениями, которые могут
быть внесены на стадии доклада.
За 24 ч до
начала рассмотрения билля с поправками комитета депутаты делают уведомление об
их намерении поставить на обсуждение какие-либо поправки в дополнение к тем,
которые внес комитет. Спикер палаты самостоятельно решает вопрос о том, какие
поправки депутатов и в какой последовательности ставить на обсуждение. До 1968
г. дебатов по поправкам на данной стадии не проводилось.
5. Третье чтение. Как правило, оно имеет
место сразу после окончания стадии доклада. Это достаточно формальная стадия
обсуждения законопроекта, поскольку во время дебатов палата связана уже
принятыми положениями билля. На стадии третьего чтения могут предлагаться
поправки, не затрагивающие существа законопроекта. Иногда оппозиция использует
третье чтение как последнюю попытку провалить правительственный законопроект
или еще раз сформулировать причины своего несогласия с одобряемым биллем.
После
прохождения трех чтений законопроект считается принятым палатой общин.
6. Преодоление разногласий с сенатом. После
принятия билля палатой общин клерк относит его в сенат, где он проходит те же
стадии. В случае, если сенаторы вносят в законопроект поправки, он вновь
поступает на рассмотрение палаты. Если возникают существенные расхождения в
двух вариантах билля, может созываться конференция с участием депутатов палаты
общин и сенаторов. Эта конференция фактически является временным
согласительным комитетом.
После
преодоления разногласий и окончательного одобрения законопроекта обеими
палатами он передается генерал-губернатору Канады; последний дает “королевскую
санкцию”, то есть утверждает билль, который становится законом и именуется
Актом парламента”. Если иное не оговорено, он вступает в силу с момента
утверждения его генерал-губернатором, который имеет чисто формальное право
отказать в утверждении билля, то есть наложить вето, однако на практике это
право не использовалось английскими монархами (и их представителями — генерал-губернаторами)
с начала XVIII в.
Частные
законопроекты проходят те же стадии, хотя их обсуждение сопряжено с некоторыми
процедурными особенностями. Они первоначально вносятся на рассмотрение сената,
их подробно обсуждают в комитетах (в первую очередь в сенатских) с приглашением
представителей заинтересованных сторон. Лицо или компания, заинтересованные в
принятии такого билля, должны уплачивать особую пошлину при их внесении и на
каждой стадии прохождения. В зависимости от стадии пошлина составляет 100— 800
долл. В палате общин частные законопроекты, как правило, не вызывают особого
интереса, поэтому дебаты практически не проводятся.
Рассмотрение
финансовых законопроектов в палате общин имеет ряд процедурных особенностей.
Согласно Конституции, финансовые билли могут вноситься первоначально только на
рассмотрение палаты общин. Предварительно эти законопроекты детально
прорабатываются кабинетом, получают формальное одобрение генерал-губернатора и
в виде послания генерал-губернатора направляются в палату общин в начале сессии
парламента, где незамедлительно передаются в соответствующие постоянные
комитеты.
Указанная
процедура означает, что право законодательной инициативы по финансовым
вопросам принадлежит только правительству.
Финансовые
законопроекты рассматриваются не в обычном заседании палаты общин, а в
заседании в виде комитета всей палаты.
Для принятия
финансового законопроекта необходимо получить согласие правительства в виде
рекомендации.
Ежегодно
палата общин рассматривает законопроект о бюджете. Правительство разрабатывает
проекты смет основных и дополнительных расходов по отдельным ведомствам и
программам, а также проект предложения “об изыскании путей и средств”, то есть
источников финансирования. Финансовые предложения правительства вызывают
оживленные дебаты в палате общин. При этом правила процедуры не исключают
возможности того, что палата может рассматривать финансовые билли, и не
преобразуя себя в комитет всей палаты.
В 1968 г.
палата общин упростила процедуру рассмотрения финансовых законопроектов,
упразднив “комитет субсидий” и “комитет по изысканию путей и средств”. Оба эти
комитета представляли собой разновидности комитета всей палаты, имевшие
особенности в процедуре рассмотрения финансовых биллей. Смысл реформы состоял
в усилении роли постоянных комитетов, рассматривающих отдельные статьи и группы
статей проекта бюджета, что облегчает работу самой палаты (в том числе в форме
комитета всей палаты) и сокращает время прохождения финансовых биллей в среднем
на 10—15 дней в течение каждой сессии.
Порядок работы
палаты общин отводит 25 дней на каждой сессии для внесения предложений
депутатами от оппозиции. Они имеют
право также внести не более шести предложений, содержащих вопрос о доверии
правительству в связи с рассмотрением финансовых законопроектов.
Контроль за
расходованием выделенных по отдельным статьям средств возлагается на особое
должностное лицо канадского парламента — генерального аудитора (ревизора),
который представляет ежегодные доклады в постоянный комитет по государственным
расходам. Вопросы, связанные с должным расходованием средств, могут стать
предметом рассмотрения на заседаниях самой палаты общин.
Контроль над правительством
Регламент
палаты общин предусматривает следующие формы контроля над правительством:
вопросы депутатов министрам; дебаты по тронной речи; предложения депутатов;
назначение следственных комитетов; проверка актов делегированного
законодательства и правильности назначений на государственные должности.
Вопросы депутатов министрам — наиболее часто применяемая
процедура. Они одновременно являются формой контроля и средством получения
информации от правительства.
Согласно регламенту,
ежедневно может выделяться до 40 мин для ответов министров на поставленные
депутатами вопросы. Для того чтобы обратиться к министру, парламентарий должен
за 48 ч до выделенного для ответов времени дать уведомление о своем намерении
задать вопрос. При этом он вносит свой вопрос в “порядок дня” палаты общин.
Если вопрос помечен звездочкой, министр должен дать устный ответ, если нет —
представить клерку палаты текст своего ответа. Если министр утверждает, что
поставленный вопрос требует обстоятельного ответа, который невозможно дать в
отведенное время, то при согласии палаты он может представить письменный
ответ.
Формально
каждый депутат имеет право ежедневно задавать министрам три вопроса. Если
время, отведенное на ответы, истекает, то соответствующий министр должен дать
ответ на следующий день. В случае, если депутат не удовлетворен ответом
министра, он может уведомить палату о том, что намерен поставить вопрос
министру в один из дней, когда по регламенту за 30 мин до объявления перерыва
выделяется дополнительное время для ответов на вопросы.
Спикер палаты
может снять “недопустимый” вопрос депутата (например, требование предоставить
секретные данные либо уже доступную информацию).
Со своей
стороны любой министр может отказаться ответить на вопрос депутата без
указания мотивов. Такое случается достаточно редко, так как подобные действия
министра могут нанести ущерб его престижу как члену кабинета.
Согласно
традиции, во время ответов на вопросы депутатов должны присутствовать все или
почти все министры или их парламентские секретари. Неоднократное отсутствие
того или иного министра может вызвать недовольство парламентариев и
общественности, наблюдающей за работой палаты общин по телевидению.
Вопросы
депутатов и ответы министров (устные и письменные) публикуются в ежедневных
официальных отчетах о работе палаты общин.
Дебаты по тронной речи. Тронная речь, с которой выступает
от имени английской королевы генерал-губернатор Канады, представляет собой
подготовленный правительством доклад. В нем излагается программа правительства
на предстоящий год. Согласно регламенту палаты общин, дебаты по тронной речи
не должны занимать более восьми дней.
Дебаты по
существу являются обсуждением предложения правительства одобрить положения
тронной речи. Члены оппозиции обычно вносят поправки к тронной речи, которые
рассматриваются в установленные дни в пределах восьмидневного периода.
Указанные дебаты дают возможность оппозиции подвергнуть критике
правительственную программу в целом. Принятие поправок весьма затруднено,
поскольку для их одобрения требуется поддержка депутатов от правящей партии,
которые в силу партийной дисциплины поддерживают правительственный курс.
За 30 мин до
окончания восьмого дня дебатов по тронной речи спикер объявляет об их
прекращении и ставит на голосование предложение правительства, которое обычно
одобряется большинством голосов членов палаты общин.
Предложения депутатов представляют собой форму
парламентской процедуры, посредством которой депутат может поставить на
обсуждение палаты общин какой-либо вопрос, предлагая его рассмотреть и вынести
свое решение. Если предложение отдельного депутата будет принято при голосовании,
оно становится решением всей палаты. Внесение предложений депутатами
рассматривается как форма контроля над правительством, поскольку открывает
возможность обсуждения правительственной политики.
Член палаты
общин, желающий внести предложение, должен заранее уведомить о своем намерении
палату и найти второго депутата, который поддерживает его предложение.
Предложение в письменном виде подается спикеру, который зачитывает его
депутатам. Вопрос о рассмотрении предложения решается самой палатой, а
фактически — правительственным большинством. На практике предложения вносятся
просто с целью критики правительства и часто вообще не обсуждаются, так как
против этого возражает большинство. Депутат обычно забирает свое предложение
назад.
Регламент
палаты общин предусматривает, кроме того, право депутатов вносить предложение с
целью срочного обсуждения вопроса, имеющего важное значение. Такое предложение
подлежит обсуждению в тот же день. Однако использование этого права сопряжено
с рядом процедурных требований и условий. Необходимо, чтобы спикер палаты
признал, что данный вопрос является важным и требующим срочного рассмотрения.
Решение спикера является окончательным и не подлежит обсуждению. Кроме того,
депутат должен иметь разрешение палаты на внесение такого предложения.
Разрешение считается полученным, если предложение поддерживают не менее 20
членов палаты. При соблюдении указанных условий палата начинает обсуждение
предложения депутата.
Особое
значение имеют предложения депутатов, в которых фактически ставится вопрос о
доверии правительству. Внося подобные предложения, депутаты от оппозиции
стремятся в ходе их обсуждения подвергнуть острой критике правительственный
курс, особенно в финансовой области. При этом регламент палаты общин не
определяет понятия “вотум недоверия” и ничего не говорит о правовых
последствиях выражения недоверия правительству палатой. В 1968 г.
правительственный проект бюджета не был одобрен палатой общин, однако
тогдашний кабинет во главе с Л.Пирсоном внес на рассмотрение парламентариев
предложение не считать отклонение бюджетного билля выражением недоверия
правительству, и оно было поддержано большинством депутатов.
Следственные комитеты являются разновидностью специальных
комитетов и проверяют деятельность отдельных правительственных департаментов.
Доклады следственных комитетов могут стать предметом рассмотрения палатой общин.
Проверка актов делегированного законодательства и
правильности назначений, на государственные должности. Объединенный комитет по
проверке актов делегированного законодательства имеет право рекомендовать
соответствующим министерствам и другим правительственным ведомствам отменять
акты делегированного законодательства, изданные с превышением полномочий или
нарушением процедуры.
С недавнего
времени постоянные комитеты палаты общин получили право оценивать правильность
и обоснованность назначения на должности в федеральном государственном аппарате
(за исключением судов) и давать заключения, которые, впрочем, не являются
обязательными для правительства.
Особое место
занимает контроль над финансами, который
состоит в контроле над расходованием правительством уже утвержденных
парламентом финансовых средств.
Правовое
положение депутата
Депутат палаты
общин канадского парламента рассматривается как представитель всей нации, а не
соответствующего избирательного округа. Законодательство Канады прямо
запрещает отзыв члена палаты и императивный мандат. Так, Закон о выборах 1984
г. устанавливает, что депутат не имеет права подписывать какое-либо
обязательство проводить определенную линию или защищать чьи-либо интересы,
поскольку это ограничивает его свободу действий в парламенте. Вместе с тем
отсутствие императивного мандата и права отзыва не делает члена палаты общин полностью
независимым, поскольку он почти всегда партиен и подчиняется партийной
дисциплине; он в значительной степени зависит от своего избирательного округа,
так как судьба мандата решается голосованием; он, наконец, зависит и от тех
организаций, которые финансировали его избирательную кампанию.
Член палаты
общин является или призван стать профессиональным парламентарием, поэтому его
мандат обладает свойством несовместимости с любой государственной должностью,
за исключением министерских постов. До 1931 г. любой депутат, получавший
назначение на министерскую должность, должен был вновь выставить свою
кандидатуру в соответствующем избирательном округе с тем, чтобы избиратели в
ходе дополнительных выборов “подтвердили его мандат”.
В содержание
депутатского мандата входят следующие основные компоненты:
Иммунитет. Канадское законодательство предоставляет депутату
палаты общин ряд прав и привилегий, которые должны гарантировать его
независимость.
1. Депутатская
неприкосновенность. Парламентарий не может быть арестован или заключен в тюрьму
в ходе судебного разбирательства по гражданскому делу или на основании
решения суда по такому делу во время сессии парламента либо во время
следования для участия в работе сессии или возвращения к месту жительства по ее
завершении. Характерная особенность правового положения депутата палаты общин
Канады состоит в том, что депутатская неприкосновенность не распространяется
на случаи уголовного преследования. Спикер палаты немедленно ставится в
известность, если имеются основания для ареста депутата. Во время сессии
депутат не может исполнять обязанности присяжного заседателя; его нельзя также
в принудительном порядке доставлять в суд в качестве свидетеля без санкции
палаты общин.
2. Свобода
слова, голосования и участия в работе палаты. Свобода слова сводится к тому,
что депутат не может быть привлечен к уголовной ответственности за какие-либо
высказывания в палате общин или в одном из ее комитетов, поскольку они
осуществляются в силу мандата. Свобода голосования и участия в работе палаты
общин означают право депутата осуществлять свои полномочия при обсуждении,
принятии законопроектов, других решений и вопросов, которые входят в
компетенцию палаты. Естественно, что каждый депутат действует в пределах
правил процедуры и партийной дисциплины. Депутат палаты общин имеет право уйти
в отставку.
Индемнитет. Данный термин означает вознаграждение за
парламентскую деятельность. Жалованье членов палаты общин пересматривается
ежегодно. По данным за 1987 г., оно составило 56 100 канадских долл. в год ( 1
канадский долл.= 0,77 долл. США). Это существенно превышает среднегодовой
доход на душу населения в Канаде, который составляет 15 тыс. долл. в год.
Кроме того, парламентарии получают ежегодное не облагаемое налогом пособие в
размере 18 700 долл.
Казна
покрывает транспортные расходы депутата (имеются в виду поездки, связанные с
исполнением официальных обязанностей, в первую очередь, в свой избирательный
округ), расходы на почтовую корреспонденцию и телефонные разговоры служебного
характера. Депутат получает дотации в размере 100 400 долл. в год на
содержание резиденций и личного штата в Оттаве и своем избирательном округе.
В целом содержание одного члена палаты общин обходится в настоящее время
канадским налогоплательщикам в 300 тыс. долл. ежегодно.
Депутат имеет
право пользоваться услугами постоянного штата палаты общин, который достигает 2
тыс. человек и включает в себя юридических консультантов, экспертов, делопроизводителей,
библиотекарей, охранников, официантов и другой вспомогательно-технический
персонал. Должную работу палаты общин призваны обеспечить различного рода
службы: почтовое отделение, типография, медицинские пункты, компьютерные
службы, группа переводчиков, рестораны, мастерские по ремонту, парикмахерские,
салон красоты и др.
Бюджет палаты
общин в 1987 г. составил 167,5 млн долл. За его исполнение отвечает специальный
парламентский орган — комиссия по внутренней экономии, создаваемая палатой в
составе пяти человек. Она включает в себя четырех депутатов, занимающих
министерские должности, и спикера палаты общин как председателя комиссии.
Вспомогательным
аппаратом палаты руководят два ее должностных лица — клерк палаты и пристав.
Целый ряд
депутатов, занимающих различные должности в палате общин и правительстве,
получают дополнительное вознаграждение, помимо ежегодного жалованья 56 100
долл. Так, премьер-министр получает 64 тыс. долл., остальные министры, спикер и
лидер оппозиции — по 42 800 долл. Лидер Новой демократической партии в палате
общин получает 25 800 долл.; парламентские помощники министров — 9400 долл.;
главные парламентские организаторы (“кнут”) — II 700 долл.
Начиная с 1969
г. органы политических партий в палате общин — кокусы стали получать от
государственной казны дотации на содержание своего постоянного вспомогательного
персонала. Размеры дотаций зависят от числа депутатов данной партии в палате.
Такая система финансирования ставит в более выгодное положение партию, стоящую
у власти, которая помимо аппарата своего кокуса может использовать услуги
федеральной государственной службы.
В Канаде
уделяется существенное внимание обеспечению должного уровня профессиональной и
политической подготовки парламентариев. Для членов палаты общин, впервые
избранных в состав законодательного органа и не имеющих необходимого опыта
парламентской деятельности, организуются курсы профессиональной ориентации, на
которых депутаты слушают лекции ведущих политиков и специалистов в области
конституционного права.
Ответственность депутата. Злоупотребление членами
палаты общин своими привилегиями, нарушение ими законов страны влекут
применение соответствующих санкций. Наиболее существенными являются следующие.
1. Тюремное
заключение. Такая мера наказания может применяться к депутатам, допустившим
серьезное злоупотребление своими привилегиями и правами (использование свободы
слова для клеветы в отношении других парламентариев, палаты общин в целом,
отдельных граждан и государственных и общественных организаций и учреждений,
оскорбление спикера, неуважение к парламенту и др.). Палата общин издает
особый приказ о заключении в тюрьму. При этом такой приказ имеет силу только на
период текущей сессии палаты. После окончания подвергшийся наказанию депутат
освобождается. Подобная санкция практически не применяется.
2. Исключение
из состава палаты общин, что практически означает лишение депутатского
мандата. Такая санкция применяется обычно в случае совершения депутатом уголовного
преступления и признания его виновным в судебном порядке. Например, в 1946 г.
депутат Ф.Роуз был исключен из состава палаты общин в связи с его арестом по
подозрению в шпионаже.
3. Лишение
депутата права участвовать в заседаниях палаты общин на определенный срок.
Такое наказание связано обычно с достаточно серьезными нарушениями регламента
(неподчинение указаниям спикера, проявление к нему или другим парламентариям
неуважения, попытка взять слово без разрешения и т.п.). При этом фамилия
нарушителя называется спикером, вносится соответствующее предложение и после
его принятия пристав удаляет провинившегося депутата из зала заседаний.
Член палаты
общин обязан присутствовать на ее заседаниях. Теоретически за отсутствие без
уважительных причин к парламентарию может быть применена одна из перечисленных
санкций. Однако депутаты почти всегда находят достаточно веские основания
(служебного или семейного характера), чтобы оправдать свое отсутствие. В
определенной степени положительное воздействие на укрепление парламентской
дисциплины оказали прямые трансляции заседаний палаты общин, которые
представляют возможность избирателям лично наблюдать и оценивать степень
активности своих избранников. К тому же появление телекамер в зале заседаний
побуждает депутатов максимально использовать свои права на выступления, вопросы
и т.д. для повышения собственного политического престижа и саморекламы.
В случае, если
в палате общин рассматривается какое-либо обвинение в отношении депутата
(получение взятки, нарушение законодательства о выборах и др.), последний может
просить палату освободить его от участия в этих дебатах.
СЕНАТ
Сенат парламента Канады, созданный на основании Акта о Британской
Северной Америке 1867 г., был задуман как самостоятельный законодательный
орган, состоящий из лиц, которые могут свободно выражать свои мнения и принимать
решения, поскольку не зависят ни от избирательного корпуса, ни от партийного
соперничества. Акт 1867 г. предоставил сенату статус, идентичный правовому
положению палаты общин. Было предусмотрено лишь одно исключение: все
финансовые законопроекты должны первоначально вноситься в палату. Указанное
положение закона сразу же поставило сенат в неравноправное положение по
отношению к нижней палате. Конституционный Акт ничего не говорит о том, может
ли сенат отвергать или вносить поправки в финансовые законопроекты. Согласно
правилу 87 регламента палаты общин, сенат лишен этого права, поскольку именно
палата является единственным органом, Который вправе решать все вопросы финансового
характера. Сенаторы не признают этих притязаний нижней палаты и регулярно вносят
поправки в финансовые билли. Практика показывает, что палата общин молчаливо
соглашается с этим, хотя и дает понять, что такое согласие не должно создавать
прецедента.
Слабость
сената определяется и тем, что он лишен мандата избирательного корпуса и не
может с полным основанием претендовать на роль общенационального законодательного
органа.
Сенат был
создан как выразитель и защитник интересов субъектов канадской федерации —
провинций. Однако так и не был закреплен конституционный или законодательный
механизм, позволяющий ему осуществлять эту функцию.
Верхняя палата имеет очень
слабые полномочия в области контроля над правительством. Это объясняется тем,
что кабинет состоит из руководящих деятелей партии, получившей большинство
мандатов в палате общин. Являясь депутатами палаты, министры регулярно
присутствуют на заседаниях, в том числе и для ответов на вопросы парламентариев.
С 1921 г. сложилась традиция не назначать министрами сенаторов, и за редким
исключением она соблюдается по сей день. Присутствие министров в палате общин
необходимо еще и потому, что большинство вносимых правительством законопроектов
так или иначе связано с проблемой финансирования, которую главным образом решает
именно нижняя палата. Указанные обстоятельства практически лишают сенат всяких
рычагов воздействия на кабинет.
Отсутствие
министров в сенате является главной причиной того, что верхняя палата получает
очень мало правительственной информации. Это не дает сенаторам возможности
определить реальную потребность в принятии того или иного закона, поэтому сенат
проявляет низкую активность во внесении публичных законопроектов, хотя
теоретически имеет почти равные права с палатой общин в этой области.
Формально
оппозиция, имеющая большинство в сенате, но меньшинство в палате общин, могла
бы использовать верхнюю палату для блокирования правительственных законопроектов.
Однако на практике этого не происходит, так как лидеры оппозиции понимают, что
в случае прихода их к власти такой же прием мог бы быть использован уже против
них; к тому же подобный шаг представлял бы грубое нарушение парламентских
традиций Канады и резко снизил бы популярность оппозиционной партии.
Дальнейшее
ослабление полномочий сената произошло в 1982 г. с принятием Закона о
Конституции, который установил, что конституционные поправки могут приниматься
палатой общин в обход сената, если сенат в течение 180 дней не одобрит
предложенный проект поправки.
Сенат состоит
из 104 членов, назначаемых генерал-губернатором по рекомендации
премьер-министра. Предполагается, что сенаторы представляют ту провинцию, от
которой они назначены; для сохранения принципа равного представительства
провинции разбиваются на четыре группы, каждая из которых имеет право быть
представленной 24 сенаторами. В настоящее время система представительства
выглядит следующим образом:
1. Приморские
провинции (Новая Шотландия, Нью-Брансуик —по 10 сенаторов, Принца Эдуарда —4)—24 сенатора.
2. Квебек — 24
сенатора.
3. Онтарио —
24 сенатора.
4. Западные
провинции (Манитоба, Саскетчеван, Альберта, Британская Колумбия — по 6
сенаторов) — 24 сенатора.
Кроме того, с
1949 г. назначают шесть сенаторов от провинции Ньюфаундленд, а с 1976 г. — по
одному сенатору от Северо-Западных территорий и Юкона.
Каждый сенатор
считается представителем всей провинции. Исключение представляет Квебек,
каждый сенатор от которого рассматривается как представитель одного из 24
особых (“исторических”) округов.
Кандидат на
должность сенатора должен отвечать четырем основным требованиям: иметь
канадское гражданство; быть не моложе 30 лет; проживать в провинции, от которой
он назначается; быть владельцем недвижимой собственности, оцениваемой не менее
чем в 4 тыс. долл. и не обремененной долгами.
С 1930 г. сенаторами могут
назначаться женщины. В условиях канадской партийной системы, когда консерваторы
и либералы попеременно сменяют друг друга у власти, назначение в состав сената
имеет ярко выраженный партийный характер. Находящийся у власти премьер-министр
стремится заполнить имеющиеся в сенате вакансии своими сторонниками, которых
он, таким образом, вознаграждает за оказанные в прошлом политические услуги.
Сенаторами нередко назначаются бывшие министры, члены палаты общин и
премьер-министры провинций. Так, в 1984 г. из 86 сенаторов (18 мест были
вакантны), лишь четверо объявили себя независимыми беспартийными парламентариями;
60 принадлежали к либеральной партии, 22 — к прогрессивно-консервативной. Из 82
партийных сенаторов 40 ранее были членами палаты общин и провинциальных
законодательных органов, а из оставшихся 42-х многие занимались в прошлом
организацией избирательных кампаний и их финансированием.
В составе
верхней палаты канадского парламента много сенаторов, представляющих интересы
отдельных социальных групп, в первую очередь предпринимателей. Анализ данных за
1984 г. показал, что профессиональные интересы сенаторов распределялись
следующим образом: юриспруденция — 34%, частное предпринимательство — 29,
образование — 10, государственная служба — 8, сельское хозяйство — 6,
здравоохранение — 6, средства массовой информации — 5, профсоюзы и трудовые
отношения —2%. В 1985 г. в сенате заседало II женщин.
До середины
60-х гг. члены сената назначались пожизненно. В соответствии с поправкой к
Конституции, принятой в 1965 г., сенаторы остаются в должности до достижении
75-летнего возраста. Эта конституционная норма не имеет обратной силы, поэтому
лица, назначенные в сенат до ее принятия, занимают должность пожизненно.
В 1984 г. в
сенате Канады имелись следующие возрастные группы: 30—40 лет — никого; 41—50 —
7 человек. В 1985 г. в сенате заседало 15 человек, назначенных пожизненно в
период 1955—1964 г.г. В 1987 г. одному сенатору исполнилось 95 лет.
Система
назначений, существовавшая до 1965 г., и стремление использовать заполнение
вакансий в качестве платы за услуги, оказанные своей партии людьми, имеющими
сомнительные способности парламентариев, имели три последствия: во-первых, в
сенат нередко попадают пожилые люди, которые уже не в состоянии принести реальной
общественной пользы; во-вторых, многие рассматривают получение должности в
сенате как неплохое завершение политической карьеры и, в-третьих, само
положение сенатора, не требующее политической борьбы и гарантирующее
достаточно спокойную жизнь и приличное вознаграждение, не стимулируют
активность членов верхней палаты.
Жалованье
сенатора в 1987 г. составило 54 тыс. долл. в год. Кроме того, сенаторы получают
ежегодное не облагаемое налогом пособие в размере 8 тыс. долл. в год. Их служебные
расходы оплачиваются из государственного бюджета. В 1985 г. специальная
комиссия рекомендовала заморозить жалованье сенаторов до тех пор, пока оно не
сократится до 60% жалованья члена палаты общин.
Сенаторы имеют
те же права и привилегии, что и депутаты нижней палаты парламента.
Сенатор может
уйти в отставку до истечения срока полномочий, подав прошение на имя
генерал-губернатора.
Конституция
устанавливает, что место сенатора становится вакантным в следующих случаях:
1. Если
сенатор отсутствовал в течение двух сессий подряд.
2. Если
сенатор заявляет под присягой, что он “выполнял приказы иностранной державы”,
или переходит в иностранное гражданство.
3. В случае
признания сенатора банкротом или несостоятельным должником.
4. Если он
признан виновным в измене или осужден за совершение уголовного преступления или
какого-либо “позорного преступления”.
5. В случае,
если сенатор утрачивает недвижимую собственность или перестает проживать в
провинции, которую он представляет.
Официальная
часть сената, как и палаты представителей, состоит из ряда должностных лиц и
комитетов. Характерная особенность сената заключается в том, что спикер этой палаты
не избирается, а назначается по рекомендации премьер-министра
генерал-губернатором. Последний может сместить спикера.
Система
комитетов сената практически идентична комитетской системе палаты общин.
Комитеты создаются на основе резолюций сената и подразделяются на постоянные,
специальные и объединенные.
Наиболее
важную роль играют постоянные комитеты, компетенция которых имеет отраслевой и
функциональный характер (по сельскому хозяйству; транспорту и связи; здравоохранению,
социальному обеспечению и науке; по делам банков и торговле; по процедурным
вопросам и др.).
Значительную
роль играют постоянные комитеты сената, когда он рассматривает публичные
законопроекты, поступившие из палаты общин. Так, в 1975 г. комитет сената по
делам банков и торговле внес 139 поправок в законопроект о банкротстве,
представленный палатой общин. Причем в результате длительной доработки этого
билля нижняя палата полностью или частично учла 127 поправок, внесенных
сенатским комитетом.
Поскольку
состав сената более стабилен, чем состав палаты общин, может сложиться
ситуация, когда пришедшее к власти правительство опирается на большинство в
палате общин, но в сенате парламентарии от правительственной
партии находятся в
меньшинстве. Именно такое положение •существует с 1984 г.:
прогрессивно-консервативная партия Б.Малруни контролирует палату общин и
находится у власти, но в сенате оппозиционная либеральная партия имеет почти
втрое больше представителей, чем консерваторы. Данное обстоятельство оказывает
непосредственное воздействие на законодательный процесс, поскольку правительство
стремится вносить все основные публичные законопроекты в палате общин, где оно
имеет гарантированную поддержку
большинства депутатов. В
результате все публичные билли
попадают в сенат из палаты общин, что побуждает сенаторов не отвергать
полностью законопроект, уже одобренный общенациональным представительным органом,
но передавать его в комитеты, где он подвергается скрупулезному постатейному
анализу. Парламентская практика последних десятилетий показывает, что сенат не
отклонил ни одного правительственного законопроекта, но часто возвращал их в
палату общин с многочисленными поправками. В этих условиях активность сенатских
комитетов постоянно возрастает.
Основным
источником процедурных правил сената является регламент, периодически
дополняемый и обновляемый верхней палатой. Процедурные правила сената
практически идентичны регламенту палаты общин. Что касается практики работы
сената, то она свидетельствует, что эта палата канадского парламента
функционирует, не столь строго придерживаясь распорядка, как палата общин.
Нередки случаи, когда заседания сената длятся всего лишь несколько минут и
созываются не пять, а четыре или три раза в неделю.
Кворум в
сенате составляют 15 человек, включая спикера.
Поскольку
палата общин обычно перегружена рассмотрением публичных законопроектов, то
была достигнута неофициальная договоренность о том, что частные билли будут
вноситься на рассмотрение в сенат, а уже затем передаваться для формального
утверждения в палату.
Лицо, желающее
обратиться в сенат с заявлением о принятии частного билля, должно опубликовать
в центральной и провинциальной печати уведомление с изложением содержания и
целей такого заявления. Затем заявление в форме петиции подается клерку сената.
К петиции должен прилагаться текст законопроекта на английском и французском
языках. Документы передаются в сенатский комитет по вопросам процедуры,
который после надлежащей проверки направляет их в сенат. Частный билль,
одобренный в первом и втором чтениях, направляется в соответствующий постоянный
комитет сената. В комитете проводятся слушания, на которые приглашаются все
заинтересованные стороны и их адвокаты. В случае одобрения билля он вновь
поступает в сенат и после его утверждения в третьем чтении направляется в
палату общин. После его утверждения палатой законопроект опять передается в
сенат для получения санкции со стороны генерал-губернатора Канады. После этого
он вступает в силу.
Рассмотрению и
принятию частных биллей придается большое значение, поскольку с этим связано
изменение статуса и уставов многих частных компаний и благотворительных
организаций. Доходы от пошлин, уплачиваемых частными лицами за рассмотрение
таких законопроектов, составляют немалую часть поступлений в бюджет парламента.
Не случайно
регламент сената содержит детальное описание процедуры опубликования
уведомлений, подачи петиций, уплаты пошлины, установление правильности составления
законопроекта, наличие в необходимых случаях разного рода картин, планов,
диаграмм и т.д., установления пределов компетенции отдельных комитетов по
рассмотрению различных категорий частных биллей, порядок рассмотрения поправок,
внесенных палатой общин, и т.д.
Недемократичный
характер формирования сената, малая эффективность его работы стимулировали
появление многочисленных проектов реформы структуры, порядка деятельности,
формирования и полномочий этой палаты.
Предложения по
реформе сената сводятся к следующим вариантам.
1. Упразднение
сената. Подобные проекты исходили из рядов Новой демократической партии и
неоднократно отвергались, так как и по сей день сенат рассматривается как выразитель
интересов отдельных субъектов канадской федерации.
2. Ограничение пребывания в
должности сенаторов шестью годами с последующим назначением нового кандидата.
3.
Установление определенного периода времени, в течение которого сенат может
рассматривать законопроект, уже одобренный палатой общин. В случае отказа
сената одобрить законопроект он вступает в силу без учета внесенных сенаторами
поправок.
4. Расширение
компетенции сената в области защиты прав граждан, включая так называемые
лингвистические права. Предоставление сенату права производить утверждение
кандидатур на отдельные государственные должности (послы, судьи и т.д.).
5.
Предоставление провинциальным органам права утверждать кандидатуры сенаторов.
6. Снижение
максимального возраста сенаторов до 70 лет.
7.
Преобразование сената в палату федерации в составе 118 членов, половина из
которых будет избираться палатой общин, а половина — законодательными органами
провинций. Ограничить законодательные полномочия такой палаты, но расширить
полномочия в области защиты лингвистических прав граждан.
8. Избрание
сенаторов на основе прямых выборов.
9. Замена
сената советом федерации из 60 членов, которые бы представляли правительства
провинций и действовали бы по их указаниям.
10. Избрание
шести независимых беспартийных сенаторов от каждой из провинций.
Многие
предложения по реформе исходят из того, что сенату, в силу особенностей его
положения в конституционном механизме, должны быть присущи три группы функций.
Во-первых,
проверка законопроектов палаты общин с точки зрения их целесообразности и
соответствия уже действующему законодательству.
Во-вторых,
рассмотрение частных законопроектов с их последующим формальным одобрением в
палате общин.
В-третьих,
проверка и, в случае необходимости, расследование деятельности
правительственных ведомств.
Должное осуществление
указанных функций предполагает превращение сената в орган, минимально
зависящий от межпартийной борьбы и амбиций партийного руководства. До
настоящего времени сенат рассматривался как орган, назначение в состав
которого позволяло тому или иному премьер-министру дополнительно укрепить
положение своей партии без использования механизма выборов. Как показывает
практика, большинство назначений на открывшиеся вакансии в сенате производится
руководством правящей партии непосредственно перед выборами в палату общин,
что объясняется опасением партийных лидеров потерпеть поражение и утратить
большинство в нижней палате парламента.
Несмотря на
выдвижение многочисленных предложений по реформе сената, единственное
существенное изменение его полномочий произошло в 1982 г., когда Закон о Конституции
ограничил компетенцию верхней палаты в вопросе принятия конституционных
поправок.
КОНГРЕСС
США
Конгресс США — высший
представительный и законодательный орган. Состоит из двух палат — палаты
представителей и сената.
Палата
представителей является органом общенационального представительства. 435 ее
депутатов избираются на два года в первый вторник после первого понедельника ноября
каждого четного года. Между штатами депутатские места распределяются
пропорционально численности населения. Перераспределение мест осуществляется
раз в десять лет по итогам переписи населения. Избирательные округа по выборам
в палату представителей должны иметь равное, по возможности, число населения.
В настоящее
время квота представительства составляет 520 тыс. человек. Наибольшее
представительство имеют штаты Калифорния (45), Нью-Йорк (34), Техас (27), Пенсильвания
(23) и Иллинойс (22). Ряд штатов — Аляска, Вермонт, Вайоминг, Делавэр, Южная и
Северная Дакота — имеют по одному представителю. Это минимальная норма
представительства по Конституции.
Помимо
полноправных членов в палату избираются по одному делегату от Федерального
округа Колумбия, о-ва Гуам, Виргинских о-вов, Восточного Самоа и Пуэрто-Рико.
Они имеют право участвовать в работе палаты и ее комитетов, но лишены права
голоса.
Конституцией
США установлены следующие требования к кандидатам: член палаты представителей
должен достичь возраста 25 лет, быть гражданином США не менее семи лет и
жителем того штата, от которого он избирается.
Верхняя палата
сенат.— является органом представительства штатов. Независимо от численности
населения каждый из 50 штатов представлен двумя депутатами. Сенаторы
избираются на шесть лет в те же сроки, что и палата представителей. Но в
отличие от последней каждые два года состав сената переизбирается только на
одну треть. Это обстоятельство придает сенату особый статус постоянно действующего
органа. Особая роль сената определяется также тем, что за ним по Конституции
закреплен ряд самостоятельных полномочий. “По совету и с согласия” сената
заключаются международные договоры. С одобрения сената президент производит
назначения на должности федеральных судей и должностных лиц федеральной
администрации. Немалое значение имеет и небольшой, в сравнении с палатой
представителей, состав сената, что предопределяет его роль как элитарного
института власти.
Конституцией
США установлены следующие требования к кандидатам: сенатор должен достичь
возраста 30 лет, быть гражданином США не менее 9 лет и жителем того штата, от
которого он избирается.
Работа
конгресса нового созыва начинается в полдень 3 января на следующий год после
проведения выборов.
Заседает
конгресс в Капитолии, г. Вашингтон, Федеральный округ Колумбия.
Роль конгресса
в политическом механизме США определяется двумя конституционными факторами:
федеративным устройством США и механизмом “разделения властей”. Первый из них
определяет предметы ведения конгресса. Второй — конкретные формы и объем
реализации властных полномочий конгресса.
КОНГРЕСС США В СТРУКТУРЕ ФЕДЕРАТИВНЫХ ОТНОШЕНИЙ
Со времени принятия Конституции США 1787 г. в структурно-функциональных
характеристиках американской федерации многое изменилось. Первоначально в
состав США входили 13 штатов. В настоящее время число их возросло до 50.
Изменился и реальный механизм федеративных отношений. Сейчас он имеет мало
общего с той моделью, которая мыслилась авторам Конституции США два века назад.
В основе
конституционной модели лежит принцип дуалистического федерализма. Формально,
если следовать логике Конституции, федеральные органы и органы штатов независимы.
С момента избрания президента и конгресса США — институтов, формируемых на
основе выборов, проводимых по штатам, — связь между ними обрывается. Каждый из
уровней власти в пределах предоставленных Конституцией прав суверенен. Таким
мыслился федерализм “Отцам-основателям”. Но реальный механизм федерации далек
от его первоосновы. Жизнь переплетает федерацию и штаты тысячами нитей,
интегрируя их в единое целое.
Формально
предметы ведения союза и штатов разграничены достаточно жестко.
Конституционной линией, разделившей их, служит перечень вопросов, отнесенных к
компетенции конгресса. В их число авторы Конституции ввели: регулирование
междуштатной и внешней торговли, чеканку монеты и определение ее стоимости,
установление мер и весов, учреждение федеральных органов власти, набор и содержание
армии и военно-морского флота, ведение международных дел, организацию почтовых
служб, регламентацию авторского права и вопросов предоставления гражданства,
управление территориальными владениями США.
Этот перечень
дополнен принципом “подразумеваемых” полномочий. Установленный последним
пунктом 8-го раздела 1 статьи он наделяет конгресс “правом издавать все законы,
которые необходимы и уместны для приведения в действие вышеперечисленных
полномочий и всех других полномочий,
предоставленных настоящей Конституцией правительству Соединенных Штатов”.
В процессе
развития федеративных отношений данная норма сыграла едва ли не решающую роль в
расширении прав конгресса. Свободное ее толкование Верховным судом США
утвердило за ним исключительные права в области финансов и авторского права,
позволило создать целостный свод уголовного законодательства, карающего за
нарушения федерального права.
Но наиболее широкому
толкованию подверглась норма о регулировании междуштатной торговли. Еще в 1824
г. в своем решении Верховный суд США подчеркнул: “Торговля... — это нечто
большее, чем просто торговля. Это — движение товаров и отношения”. Позднее, в
1851 г. понятию междуштатной торговли было дано фактически всеобъемлющее
значение. Оно, по мнению Верховного суда, должно было охватывать все вопросы,
требующие “единого правового регулирования”. В настоящее время формула
Конституции о регулировании междуштатной торговли лежит в основе массивного
свода законодательства, охватывающего вопросы торгового и трудового права,
охраны природы.
Принцип
подразумеваемых” полномочий позволил утвердить верховенство федерации и
федерального законодательства во многих областях социально-экономической и
политической жизни. Но пределы его применения не безграничны. В конечном счете
он должен опираться на “букву” Конституции, иметь хотя бы отдаленное отношение
к тем полномочиям, которые перечислены в самом тексте Основного закона. А тот
пробел, который возникает в обосновании власти конгресса, восполняется
доктриной “присущих” ему полномочий. Они, как утверждает Верховный суд США, неотделимы
от самого понятия государственного суверенитета.
Конституция
США не ограничивается установлением сферы исключительного ведения конгресса.
Во-первых, устанавливается сфера “совпадающих” прав федерации и штатов. К их
числу относятся законотворчество и правоприменение в области гражданских прав,
налогообложения, регламентации деятельности корпораций, обеспечения “всеобщего
благосостояния”. Указанные вопросы отнесены к ведению и союза, и штатов. Но
паритетного их участия в этих вопросах нет, так как в соответствии с доктриной
преимущественных прав” конгресса действующим признается федеральное законодательство,
а не вступившее в противоречие с ним законодательство штатов.
Далее, конституционный
механизм разграничения предметов ведения дополняется перечнем тех вопросов,
которые не подлежат регламентации со стороны федерации и штатов. И федерации, и
штатам запрещается облагать налогом экспорт, жаловать дворянские титулы,
допускать рабовладение, нарушать соответствующие требования Билля о правах.
Кроме того, федерации запрещается вводить прямые налоги безотносительно к
численности населения штатов, устанавливать дискриминационные косвенные
налоги, предоставлять торговые привилегии, изменять границы штатов без их
согласия.
Штаты, в свою
очередь, не вправе заключать международные договоры и соглашения с другими
штатами без согласия конгресса, чеканить монету, содержать войска в мирное
время, принимать законы, нарушающие обязательства по договорам, а также
федеральную Конституцию, законы и договоры, принятые или заключенные на ее
основе.
В самом тексте
Конституции сфера компетенции штатов не закрепляется. За органами власти штатов
сохраняется “остаточная” компетенция, т.е. те вопросы, которые не отнесены
Основным законом и практикой его толкования к ведению федерации и не включены
в число специальных ограничений и запрещений (X поправка к Конституции).
Формально в
вопросы ведения штатов вмешиваться конгресс не вправе. В действительности же
дело обстоит не совсем так. На территории штатов могут вводиться войска в
случае внутренних беспорядков и необходимости защиты федерального
законодательства от самих штатов. В федеральных судах может быть возбуждено
уголовное преследование должностных лиц штатов, виновных в нарушении
федерального права. Но наиболее мощной остается “власть кошелька”.
Согласно
Конституции, “конгресс имеет право устанавливать и взимать налоги с доходов,
каким бы ни был источник их поступлений” (XVI поправка). Используя это право,
конгресс в 1986 г. с принятием закона о реформе налогового права лишил штаты
целого ряда бюджетных источников. Так, например, в 1987 г. налоговые
поступления штатов с торгового оборота составили только 5,2 млрд долл., что
было почти в 2 раза меньше той суммы (10,2 млрд долл.), которая была получена
ими 1985 г. Увеличилась зависимость штатов от программ оказания помощи,
которые принимает конгресс. Финансовая же помощь со стороны федерации
сопровождается рядом условий, которые позволяют конгрессу реально влиять на
политику в штатах.
Определив
объем полномочий конгресса по вертикали (по линии “федерация” — “штаты”),
рассмотрим вопрос о роли конгресса в структуре политической власти по горизонтали
(по линии “конгресс — президент — Верховный суд США”).
КОНГРЕСС В СИСТЕМЕ РАЗДЕЛЕНИЯ ВЛАСТЕЙ
Общая характеристика
принципа разделения властей
В основу формирования правительственной власти положен принцип
разделения властей. Согласно этому принципу, законодательная власть принадлежит
конгрессу, исполнительная — президенту, судебная — Верховному и нижестоящим
федеральным судам.
По
конституции, все три ветви власти формируются различным образом. Конгресс
избирается непосредственно населением, президент — коллегией выборщиков,
Верховный суд — совместно президентом и сенатом. Различны сроки их полномочий.
Представители избираются на два, сенаторы — на шесть, президент — на четыре
года; федеральные судьи пребывают в должности пожизненно. По логике Конституции,
подобный порядок формирования должен был закрепить независимое положение
каждой из трех ветвей власти и утвердить за ними в определенных и жестко
очерченных рамках соответствующую функциональную компетенцию. Однако развитие
пошло по другому пути. В самой Конституции были заложены нормы,
трансформирующие традиционную схему разделения властей. В дальнейшем они были
наполнены новым содержанием, изменившим ту модель, которая представлялась
отцам-основателям”. Это касается как сфер деятельности, так и форм
взаимоотношений трех ветвей власти.
Собственно, в
настоящее время не может идти речь о каком-либо абсолютном разделении властей
либо о четком разделении их компетенции. Конгресс утратил исключительное право
законодательствовать. За президентом и многими ведомствами закреплено право на
принятие нормотворческих актов. Оно выводится либо из “присущих” президенту полномочий,
либо делегируется самим конгрессом.
По сути законотворческой
является и деятельность судебной власти. В правовую систему конституционные и
законодательные нормы преимущественно входят в виде прецедентов — судебных
решений, в которых дано толкование конституционных и законодательных норм и
которым суды должны следовать при разрешении сходных дел.
Не остается
неприкосновенной и сфера функциональной деятельности исполнительной власти.
Так, например, суды имеют право издавать приказы, обязывающие административные
органы выполнить либо воздержаться от выполнения тех или иных действий. В свою
очередь, конгресс, принимая резолюции или частные билли (см. ниже),
осуществляет в некоторой степени функции управления и распоряжения в отношении
как подчиненных, так и не подчиненных ему органов и лиц.
Подобное
переплетение функций служит цели более полного приспособления механизма
правительственной власти к задачам и требованиям, которые поставлены развитием
общества.
Функционирование
системы разделения властей дополняется и во многом определяется действием
системы “сдержек и противовесов”, особых конституционных методов и форм,
позволяющих нейтрализовать либо сдержать действия какой-либо из ветвей власти.
В руках конгресса наиболее эффективным средством воздействия была “власть
кошелька”. Президенту, в свою очередь, было предоставлено право вето, которое
конгресс мог преодолеть лишь квалифицированным большинством голосов. Наконец,
Верховный суд США был наделен правом конституционного надзора. Материальной
основой его служило нормативное, в виде прецедентов, толкование Конституции
США, а средством практической реализации — право отказа в применении тех
законодательных норм (и федерации, и штатов), которые противоречили Конституции
США, так, как она представлялась суду.
Полномочия
конгресса в области внутренней политики
Наиболее полно
роль конгресса в системе разделения властей раскрывается в тех функциях,
которыми наделен он по Конституции. В рамках несколько упрощенной схемы они
могут быть представлены в следующем виде: 1. Принятие законодательства; 2.
Бюджет и финансы; 3. Формирование аппарата исполнительной и судебной власти;
4. Контроль за деятельностью правительственного аппарата; 5. Осуществление
квазисудебных функций; 6. Регулирование межправительственных отношений. К
этому перечню следует добавить те функции, которые не отражены в Конституции,
но которые во многом определяют роль конгресса. К подобным неконституционным
функциям могут быть отнесены представительство партий, социальных слоев и
групп, общественных и профессиональных
организаций; участие в формировании общественного мнения;
определение политической линии развития и т.д.
Законотворчество. По форме акты конгресса различаются на
билли (законы), резолюции и приказы.
Билли, которые
после одобрения их президентом либо преодоления его вето становятся законами
(актами, статутами), подразделяются на публичные билли и частные билли. Первые
являются актами общего действия. Вторые — актами индивидуального применения или
локального действия.
Конгресс
принимает три вида резолюций: совместные, совпадающие и простые. Совместные
резолюции практически не отличаются от биллей ни по порядку их прохождения, ни
по характеру их регламентации. Нередко изменения в действующие законы вносятся
совместными резолюциями, и, наоборот, изменения в совместные резолюции — законами.
Как и билли, совместные резолюции передаются на подпись президента. В форме
совместных резолюций принимаются проекты конституционных поправок. В случае их
одобрения большинством в две трети голосов обеих палат они, без санкции
президента, отсылаются законодательным собраниями штатов для ратификации.
Совпадающие
резолюции касаются главным образом деятельности обеих палат, не имеют
нормативного характера и не нуждаются в санкции президента. Фактически сила совпадающих
резолюций распространяется только на конгресс.
Простые
резолюции принимаются каждой из палат в отдельности и в основном
регламентируют вопросы внутренней организации палат.
Приказы
принимаются также каждой палатой в отдельности и содержат распоряжения,
имеющие индивидуальное применение.
В среднем за
год конгресс принимает до 700 и более биллей и резолюций из общего числа 3-5
тысяч внесенных на его рассмотрение проектов.
Характеризуя
законотворческую деятельность конгресса, необходимо подчеркнуть: она находится
под значительным влиянием президента. Он определяет во многом не только
программу законодательной деятельности, но и контролирует весь процесс
законотворчества.
По некоторым
оценкам, по инициативе президента либо иных подчиненных ему органов и лиц в
конгресс поступает до 30 процентов всех законопроектов. Формально исполнительная
власть лишена права законодательной инициативы. Внести в палату проект может
только сенатор или член палаты представителей. Однако результативность
инициатив президента от этого ничуть не снижается. До 50% проектов,
предложенных исполнительной властью, конгресс одобряет.
Наиболее
мощным средством воздействия президента, как и прежде, остается право вето
(отклоняется весь проект в целом), которое конгресс может преодолеть лишь при
повторном одобрении законопроекта большинством в две трети голосов. Нередко
только угроза применения вето вынуждает законодателей более внимательно отнестись
к запросам и замечаниям со стороны президента. Эта позиция имеет под собой
достаточные основания. Конгрессу удается преодолеть не более трех процентов от
общего числа президентских вето.
Бюджет и финансы. Формально, по Конституции, президент лишен
каких-либо полномочий в этой области. Только конгресс имеет право
устанавливать и взимать налоги, пошлины, подати и акцизные сборы. Займы от
имени Соединенных Штатов может также заключать только конгресс. Наконец,
чеканка монеты” или эмиссия денег и выдача денег из казначейства могут
производиться только по закону конгресса.
Однако уже с
1921 г. подготовка бюджета, а впоследствии и наиболее крупных финансовых биллей
была перепоручена исполнительной власти. Фактически в этой области инициатива
перешла к президенту, хотя конгресс и сохранил за собой достаточный вес.
Законодатели самостоятельно решают вопрос об увеличении, сокращении либо
недопущении ассигнований, запрашиваемых исполнительной властью. Нередко сами
определяют, на какие цели и в каком объеме необходимы ассигнования.
Бюджет,
принимаемый в форме совпадающей резолюции, не имеет обязательной силы, но он
служит основой для принятия финансовых биллей.
Последние
принимаются в двух формах. Первоначально принимается разрешающий билль, в
котором предусматривается осуществление определенных проектов и их финансирование.
Однако никакие выплаты на основании такого закона не производятся. Для этого
необходимо принятие билля об ассигнованиях, в котором казначейству дается
распоряжение о выделении соответствующих денежных сумм. Оба этих законопроекта
передаются на подпись президента, который может наложить на них вето.
Финансовый год в США начинается 1 октября предыдущего календарного года.
Рассматривая
вопрос о финансах, необходимо сказать об “импаундменте” — отказе президента
расходовать деньги, выделенные по закону конгрессом. С 1974 г. определен следующий
порядок разрешения подобных конфликтов. Президент должен обратиться к
конгрессу со специальным посланием, в котором дается объяснение причин,
повлекших отказ от использования либо приостановку расходования ассигнованных
средств. Преодолеть “саботаж” президента конгресс может, приняв санкционирующий
ассигнования билль.
Формирование иных государственных органов. Формально вопросы
организации и структуры исполнительной власти, полномочий управленческих
органов должны регламентироваться законодательством. Однако конгресс давно (с
1939 г.) уступил это право исполнительной власти. Реализуется оно президентом
посредством планов реорганизации. Эти факты, согласно закону, должны
представляться на утверждение конгресса, который может в течение 60 календарных
дней их отклонить. До 1977 г. полномочия президента по реорганизации
исполнительной власти фактически не ограничивались. Впоследствии по закону за
ним сохранилось право на реорганизацию преимущественно второстепенных структур
исполнительной власти. Что же касается крупных реорганизационных реформ
(упразднение министерств и независимых административных агентств и пр.),
проводиться они должны по закону конгресса.
Согласно
Конституции, назначение “послов... судей Верховного суда и всех других лиц,
назначение которых Конституцией не предусмотрено в ином порядке и должности
которых установлены законом” производятся президентом по совету и с согласия
сената (ст. II, разд.2). В общей сложности сенат утверждает несколько десятков
тысяч кандидатов на должности гражданской и военной администрации. В
большинстве своем они утверждаются списком. Что же касается кандидатур на
высшие должности в администрации и в Верховном суде, утверждение их происходит
отдельно, занимая иногда несколько месяцев. В целом сенат подходит к
утверждению назначений на ключевые посты достаточно жестко. Так, например, в
1986 г. из 488 назначений на высшие должности сенат утвердил только 411. 69
кандидатов не были утверждены, 8 сами сняли свои кандидатуры.
Необходимо
сказать несколько слов об экстраординарной процедуре назначения президента и
вице-президента. По Конституции, они избираются коллегией выборщиков, которые
избраны населением. Однако в том случае, если ни один претендент не имеет
абсолютного большинства голосов, избрание президента из числа трех кандидатов,
набравших наибольшее число голосов, осуществляет палата представителей. В
аналогичной ситуации вице-президента из числа двух кандидатов, набравших
наибольшее число голосов, избирает сенат.
Контроль за деятельностью правительственного аппарата. Традиционно наиболее
действенным средством воздействия была и остается “власть кошелька”. Нередко
только угроза сокращения ассигнований вынуждает президента или отдельные звенья
исполнительной власти более внимательно прислушиваться к требованиям конгресса
и учитывать возможную его реакцию на те или иные их действия.
Столь же
испытанным средством остается право постоянных и расследовательских комитетов
конгресса проводить расследования деятельности правительственных органов. Достаточно
напомнить, что в результате расследования юридического комитета палаты
представителей в 1974 г. Р.Никсон был вынужден уйти в отставку с поста
президента. Не меньшую известность приобрели расследования деятельности ФБР,
ЦРУ, аферы “Иран — контрас”.
До недавнего
времени в арсенале конгресса было и такое эффективное средство, как
законодательное вето. Посредством его конгресс мог аннулировать либо
приостановить действия актов исполнительной власти, принимая как совпадающие
резолюции, так и простые резолюции одной из палат. Однако в 1983 г. Верховный
суд США признал его применение неконституционным, нуллифицировав положения немногим
менее 200 законодательных актов конгресса и лишив последнего действенной формы
контроля.
Квазисудебные функции. К квазисудебным функциям
конгресса относятся: оценка соответствия членов конгресса установленным
Конституцией цензам и суд импичмента. Первое полномочие не имеет большого
значения ни для деятельности самого конгресса, ни для определения его фактической
роли. Иное дело — импичмент.
Импичмент —
особая процедура, заимствованная авторами Конституции из парламентской
практики Англии. Суть его сводится к следующему. Субъектами ответственности являются
президент, вице-президент, судьи и должностные лица исполнительной власти.
Основание привлечения к суду импичмента — “измена, взяточничество или иное
тяжкое преступление” (ст. II, разд. 4). Инициатива возбуждения импичмента
принадлежит палате представителей, осуществление суда — сенату. Однако
импичмент только по названию и определенному сходству с судопроизводством
может считаться судом. По сути — это “политический процесс”, цель которого
отстранить от должности виновных в совершении преступления или проступков,
что, впрочем, в дальнейшем не освобождает их от обычной судебной ответственности.
В истории США сенат лишь в 12 случаях выступал в роли суда импичмента. И только
в четырех из них был вынесен обвинительный вердикт. Но и преуменьшать его значение
не стоит. В 1974 г. только угроза суда импичмента заставила Р.Никсона уйти в
отставку.
Межправительственные отношения. Вопрос о формах
взаимоотношений между конгрессом и правительствами штатов рассмотрен выше.
Здесь же необходимо дополнить его сведениями о том, как осуществляется связь
между ними. Эти вопросы Конституцией и законодательством не регламентированы.
Однако практикой, в том числе и судебной, утверждены достаточно жесткие
правила.
Так, конгресс
не имеет права указывать либо давать распоряжения правительствам штатов. Даже
послания к штатам о ратификации конституционных поправок не создают юридически
обязательного требования по их рассмотрению. В свою очередь, и органы штатов не
вправе диктовать свою волю тем депутатам, которые представляют в конгрессе их
штаты. Каждый из них имеет лоббистов — своих “ходатаев” при Капитолии. Свои
представительства имеют и многие консультативные органы, координирующие усилия
штатов, — Совет правительств штатов. Национальная конференция легислатур.
Национальная ассоциация губернаторов, Национальная гражданская лига (до 1986 г.
Национальная муниципальная лига) и др.
Принимая
законодательство и утверждая ассигнования, конгресс определяет развитие
федеративных отношений по вертикали. В то же время он контролирует их и по горизонтали.
Отношения между отдельными штатами должны оформляться на договорной основе, а
соглашения между штатами — одобряться конгрессом. Без санкции последнего
допускается заключение только тех соглашений, которые “не увеличивают
политическую власть штатов и не угрожают верховенству правительства
Соединенных Штатов”.
Полномочия
конгресса в области внешней политики.
Вопросы войны и мира. По Конституции, решение вопроса
войны и мира возложено на конгресс. Он наделен правом “объявлять войну,
выдавать каперские свидетельства и разрешения на репрессалии и устанавливать
правила относительно захватов на суше и море” (ст. 1, разд.8). Право решать
вопрос о вступлении в военные действия авторы Конституции безоговорочно
отнесли к компетенции конгресса. Без его санкции президент мог ввести войска в
военные действия только для отражения внезапного нападения на страну и при
чрезвычайном положении. Но к формальному объявлению войны конгресс прибегал
только в пяти случаях. В остальных —а их, по оценкам американских специалистов,
было более 200 — решение о применении военной силы принималось президентом
единолично.
Конституция
наделила конгресс широкими контрольными полномочиями, использовав которые, он
мог бы ограничить власть президента. В ст. 1, разд. 8 указано: “Конгресс имеет
право... набирать и содержать армии; однако, никакие денежные ассигнования для
этих целей не должны производиться более чем на двухлетний срок; создавать и
содержать флот; издавать правила по управлению и организации сухопутных и
морских сил”. Но до войны во Вьетнаме ни один из этих механизмов не
применялся. И только после нее конгресс предпринял ряд мер, призванных
ограничить власть президента.
Центральное место в
совокупности мер, принятых конгрессом, занимает Резолюция о военных
полномочиях 1973 г.
В соответствии с ней
президент может отдать приказ о начале военных действий “только в случае
объявления войны, специального разрешения в форме статута и общенационального
чрезвычайного положения, создавшегося в результате нападения на США, их
территорию или владения, либо на их вооруженные силы”. Причем прежде чем
применить военную силу, президент “в каждом возможном случае” должен консультироваться
с конгрессом. Если военные действия начались, президент в течение 48 часов
обязан представить конгрессу доклад в письменном виде. Без санкции конгресса
военные действия могут продолжаться не более 60 дней. В крайних случаях “для
обеспечения быстрого и безопасного вывода” американских вооруженных сил этот
срок может быть продлен еще на 30 дней. Однако, если конгресс примет совпадающую
или совместную резолюцию, в которой содержится требование прекратить военные
действия, президент обязан подчиниться до истечения как первого, так и второго
срока.
Резолюция 1973
г. несколько ограничивает власть президента. Но преувеличивать ее значение не
следует. Предварительные консультации президента с конгрессом практически не
проводятся. Во время бомбардировок Ливии 1986 г. “консультации” начались в то
время, когда самолеты уже заходили “на цель”. Доклады президентов конгрессу
носили сугубо формальный характер. В ряде случаев были нарушены требования об
условиях применения вооруженных сил США: в 1980 г. в Иране при попытке
освободить американских заложников, в 1983 г. — в ходе интервенции на Гренаду,
в 1988 г. в военных акциях в Персидском заливе, в декабре 1989 г. — в Панаме.
Заключение международных договоров. Договоры заключаются под
непосредственным контролем президента и передаются на одобрение сената. Сам
процесс ратификации договоров состоит из двух самостоятельных стадий: на
первой — сенат утверждает договоры (дает совет и согласие) большинством в две
трети голосов присутствующих сенаторов; на второй — президент определяет по
своему усмотрению, следует ли ему воспользоваться полученным согласием и
ратифицировать договор. Позиции сената весомы. Недаром В.Вильсон как-то
сказал: “Президент, представляющий сенату на утверждение договор, выступает в
роли слуги, который обращается к своему хозяину с просьбой дать ему совет”. С
именем В.Вильсона связано и самое крупное поражение, которое когда-либо терпел
президент. Сенаторы отклонили Версальский договор 1919 г., предусматривавший
участие США в Лиге наций. Нередко при определении характера договорных обязательств
исполнительная власть вынуждена учитывать возможную оппозицию в сенате.
Сенат может не
только отклонить договор, но и внести в него поправки или оговорки либо просто
не рассматривать его. Поправки вносят существенные изменения в договорные обязательства,
что влечет необходимость дополнительного согласования между сторонами по
договору. Оговорки, не меняя текста договора, изменяют в одностороннем порядке
только обязательства США. Не уступая поправкам по значимости, по сути они
ставят другие государства в неравноправное положение. Помимо оговорок и
поправок сенат в резолюции об одобрении договоров включает и так называемые
понимания” — заявления, в которых сенат дает определение и толкование тем
или иным положениям договорного акта.
На второй
стадии ратификации судьба договоров находится в руках президента. Он может
отказаться от промульгации договора. В этом случае он не вступит в силу.
Международные
обязательства США выступают не только в форме договоров, но и в форме
исполнительных соглашений, т.е. тех соглашений, которые заключаются исполнительной
властью, но не передаются на одобрение сената.
Различается
несколько видов исполнительных соглашений. Первую группу составляют
исполнительные соглашения, заключенные на основе законов и договоров либо “конституционных”
полномочий самого президента. Договорные акты этого вида в утверждении не
нуждаются. Во вторую группу входят исполнительные соглашения, которые по характеру
содержащихся в них обязательств либо согласно требованиям самого конгресса,
должны получить его санкцию.
Наибольший
удельный вес принадлежит исполнительным соглашениям первой группы. Так,
например, на основе договора о создании НАТО было заключено около 10 тыс.
различного рода актов. Особое значение имеют соглашения, которые президент
заключает на основе своих “конституционных” полномочий как руководителя внешней
политики и главнокомандующего. Такого рода международные обязательства принимаются
по инициативе самого президента и не нуждаются в санкции конгресса. К ним
относятся соглашения об установлении дипломатических отношений. В их число
входят соглашения о перемирии (например, подписанное в Париже в январе 1973 г.
Соглашение о прекращении войны и восстановлении мира во Вьетнаме), соглашения по
вопросам совместного военного производства, военных баз и т.д.
Нередко
президенты заключали исполнительные соглашения, даже не уведомляя конгресс о
принятых мерах. Конгресс мирился с этим до 1972 г., когда был принят закон
Кейса. В соответствии с законом “любые международные соглашения, не
заключенные в форме договора”, должны передаваться конгрессу не позднее 60
дней после вступления их в силу. В том же случае, если передача такого соглашения
может нанести “ущерб государственной безопасности Соединенных Штатов”, оно
должно быть представлено только комитетам по иностранным делам сената и палаты
представителей.
Во вторую
группу включены исполнительные соглашения, которые должны быть санкционированы
конгрессом по характеру содержащихся в них обязательств. В большинстве случаев
это соглашения, выполнение которых зависит от выделения ассигнований или
принятия конгрессом соответствующего закона, например, об участии США в
международных организациях. Иной характер носят исполнительные соглашения,
которые президент должен передать на одобрение конгресса, выполняя
установленные законодательством требования. Так, например, на основании закона
о создании агентства по контролю за вооружениями и разоружению 1961 г. все
договорные обязательства, предусматривающие разоружение или сокращение
вооруженных сил США, должны передаваться конгрессу для одобрения в форме
договора или исполнительного соглашения.
ОРГАНИЗАЦИОННАЯ СТРУКТУРА КОНГРЕССА
Председатели и
должностные лица палат
Председателем
палаты представителей является спикер. Избирается
он в начале первой сессии конгресса от партии большинства, хотя формально в его
избрании участвует вся палата в целом. До избрания на пост спикера член палаты
представителей должен пройти многие ступени иерархической лестницы палаты. С
1899 г. срок пребывания на Капитолии спикеров перед их избранием составляет в
среднем 24 года. Спикер считается третьим лицом в государстве после президента
и председателя Верховного суда США.
Функции
спикера достаточно обширны. Он руководит ходом работы палаты и обеспечивает
соблюдение установленных процедурных правил. Ему принадлежит право назначения
в расследовательские и согласительные комитеты. Он решает процедурные споры и
обеспечивает порядок в месте заседаний палаты. Одна из важнейших его функций —
право признания”. От усмотрения спикера может зависеть, получит или не получит
депутат слово, будет или не будет ему предоставлено право внести какое-либо
предложение.
Под
руководством спикера работают должностные лица палаты — клерк палаты представителей,
секретари (клерки), пристав, привратник, почтмейстер и эксперт по парламентской
практике. Последний играет особую роль в деятельности палаты. Он дает
юридические и технические советы спикеру и членам палаты, консультирует при
возникновении противоречий относительно толкования и применения тех или иных
процедурных правил. Указанные должностные лица, не являющиеся депутатами,
назначаются палатой в начале первой сессии. Каждый из них имеет подчиненный
ему аппарат.
Председателем сената является, согласно
Конституции, вице-президент. Он может вести заседания палаты, однако, лишен
права голоса, если только голоса сенаторов не разделились поровну (ст. 1,
разд. 3). На практике вице-президент редко пользуется предоставленным ему
правом. Фактически функции председателя палаты осуществляет временный
председатель (председатель pro tempore), избираемый сенатом на время
отсутствия вице-президента. Им может стать только лицо, принадлежащее, как
спикер, к партии большинства.
Функции
председателя в целом аналогичны функциям спикера. Но есть определенные отличия.
Так, например, председатель сената не вправе осуществлять “право признания”
произвольно.
Партийная структура
конгресса
После выборов
1988 г. в 101-м конгрессе сложилась следующая расстановка политических сил. В
палате представителей 262 депутатских места принадлежат демократической, 173 —
республиканской партии. В сенате соотношение сил таково: 55 демократов и 45
республиканцев.
О партийной
организации конгресса законодательство и регламенты палат, как правило, молчат.
Лишь в отдельных их нормах есть замечания относительно роли тех или иных
партийных структур. А между тем партиям на Капитолии принадлежит заметная роль.
Партийная
организация каждой из палат конгресса структурно представлена следующим
образом: лидеры большинства и меньшинства, “кнуты”, политические комитеты и
конференции (кокусы) партий.
Палата представителей. В палате представителей
лидер большинства избирается тайным голосованием (по бюллетеням) на
конференции (кокусе) партии, имеющей большинство депутатских мест. В иерархии
палаты он — второе лицо после спикера, хотя и не является ее должностным лицом.
Функции лидера большинства ни в одном из актов не определены. Но роль его
довольно весома. Он отвечает за планирование партийной стратегии, единство
фракции в законодательной деятельности, за связи с общественностью и прессой.
Через него в основном осуществляются контакты исполнительной власти с
руководством палаты.
Лидер
большинства имеет большие возможности воздействия на депутатов. От его позиции
во многом зависит назначения в престижные комитеты, содействие в проведении
избирательных кампаний, поддержка инициатив депутата. Особое положение лидера
большинства подчеркивается также тем обстоятельством, что в дебатах ему
первому предоставляется слово. Помимо этого, он имеет, в сравнении с рядовыми
членами палаты, более высокое жалованье, дополнительные служебные
помещения, больший штат подчиненного ему аппарата.
Те же функции
и тот же статус имеет лидер меньшинства палаты, с одной лишь разницей, что в
иерархии своей партии он — первое лицо. В последние годы роль лидера меньшинства
заметно повысилась. Связано это с тем, что республиканская партия, оставаясь в
меньшинстве в конгрессе, сохраняет за собой третий раз подряд (с 1980 г.) пост
президента.
В выполнении
задач, поставленных перед лидерами большинства и меньшинства, особая роль
принадлежит “кнутам” — выборным партийным функционерам. Они осуществляют
функции связующего звена между руководством и рядовыми членами фракций.
Кнуты”, их помощники и заместители стремятся добиться единства депутатов, соответственно,
от демократической и республиканской партии главным образом организационными
мерами. В их арсенале такие формы воздействия, как посулы, угрозы и обещания.
Они следят за присутствием и голосованием своих “подопечных” в палате. Готовят
для них “шпаргалки”, напоминая о том, какие заседания им следует посетить и
какую позицию занять по тому или иному вопросу. Нередко “кнуты” встречают
конгрессменов в дверях палаты и жестами подсказывают, как им голосовать.
Поднятый кверху большой палец руки означает “да”, опущенный вниз — “нет”.
Политические
комитеты демократической партии в палате представителей включают: рулевой и
политический комитет; комитет по проведению избирательных кампаний, комитет
по кадрам.
Рулевой и
политический комитет образован в количестве 31 члена. Возглавляет его спикер
палаты. 12 членов комитета избираются от региональных групп конгрессменов, II
входят в состав комитета по должности, 8 — назначаются спикером. В задачи
комитета входит определение персонального состава постоянных комитетов от
фракции, формирование платформы законодательной деятельности, консультирование
спикера и — в отдельных случаях — обсуждение того или иного законопроекта.
Более кратко о
двух других комитетах. Комитет по проведению избирательных кампаний (52 члена)
оказывает поддержку тем конгрессменам, которые баллотируются в палату на
следующий срок. Комитет по кадрам (5 членов) осуществляет контроль за подбором
кандидатов в аппарат комитетов и депутатов.
В республиканские
политические комитеты входят: политический комитет (32 члена) — занимается
разработкой стратегии, альтернативных проектов программ и обеспечением
единства партийных рядов оппозиции;
исследовательский комитет
(22 члена) — координирует проведение научной и справочно-информационной работы;
комитет
комитетов (15 членов) — определяет персональный состав постоянных комитетов от
оппозиции;
комитет по
проведению избирательных кампаний (21 член);
комитет по кадрам (8
членов).
Последние два
комитета имеют такие же задачи, как и одноименные комитеты демократической
партии.
Высшими
партийными органами палаты являются общее собрание (кокус) демократической и
конференция республиканской партии. В их задачи входит формирование общей
позиции фракции, избрание лидеров и политических комитетов партии, одобрение
кандидатур в состав постоянных комитетов палаты.
Сенат. Организация партийных органов верхней палаты во
многом совпадает с той, которая существует в палате представителей. Она также
включает такие структурные элементы, как лидеры большинства и меньшинства, “кнуты”,
политические комитеты и конференции. Во многом аналогичны их функции. Отличия
же касаются в основном роли лидеров большинства и организации политических
комитетов партий.
Лидер
большинства сената — первое лицо в иерархии палаты, хотя он, как и лидер
большинства палаты представителей, является только должностным лицом партии.
Особое его положение объясняется не только относительной слабостью временного
председателя, но и совмещением ряда ключевых партийных постов. Лидер
большинства является одновременно председателем двух комитетов — рулевого и
политического, и председателем конференции демократической партии.
И
демократическая, и республиканская партии имеют в сенате по три комитета.
Комитеты демократической
партии включают: политический комитет (9 членов) — разрабатывает позиции
фракции по тем или иным вопросам и рекомендует порядок прохождения актов в
сенате; рулевой комитет (22 члена) — определяет персональный состав постоянных
комитетов сената;
комитет по
проведению избирательных кампаний (15 членов) — оказывает поддержку сенаторам,
которые баллотируются на следующий срок.
Республиканская партия имеет
следующие комитеты: политический комитет (23 члена) — разрабатывает альтернативы
политической платформе и проектам демократической партии, определяет позицию
фракции по тем или иным вопросам повестки законодательной работы сената;
комитет
комитетов (17 членов) — определяет персональный состав постоянных комитетов от
оппозиции;
комитет по
проведению избирательных кампаний (15 членов) имеет те же задачи, что и
одноименный комитет демократической партии.
Заключая обзор
структуры и функций партийных органов конгресса, необходимо подчеркнуть ряд
существенных обстоятельств. Первое — партийные органы лишены каких-либо
юридически закрепленных механизмов воздействия на депутатов от партии. Второе
сами фракции далеки от единства. Они раскалываются как по региональному
представительству, так и по политической ориентации членов конгресса. Так,
например, в 1981 г. в составе демократической партии был образован
Консервативный демократический форум — блок конгрессменов, поддерживавших
экономические программы республиканской администрации Р.Рейгана. Третье —
фракции палат слабо связаны между собой и с центральными органами партии.
Указанные факторы дополняют и во многом определяют истинную картину функционирования
партий на Капитолии.
Комитетская
система конгресса
В систему
комитетов конгресса входят постоянные комитеты палат, объединенные,
расследовательские, специальные и согласительные комитеты.
Постоянные комитеты палат. Постоянным комитетам палат,
созданным по соответствующим направлениям законодательной деятельности,
принадлежит необычайно важная роль в функционировании конгресса. Не случайно
многие специалисты называют их волевыми центрами политики на Капитолии. Более
100 лет назад В.Вильсон следующим образом определил роль комитетов: “Конгресс
на сессии — это выставочный конгресс; конгресс в комитетах — это рабочий
конгресс”. Эта оценка не утратила своей актуальности и в наши дни.
Палата
представителей имеет 22, сенат — 16 постоянных комитетов.
В палате
представителей образованы следующие комитеты: сельского хозяйства (8); по
ассигнованиям (13); вооруженных сил (7); по банкам, финансам и городскому
развитию (8); бюджетный (8); по делам Федерального округа Колумбия (3);
образования и труда (8); энергетики и торговли (6); иностранных дел (8); по
правительственной деятельности (7); администрации палаты (6); внутренних дел
(6); юридический (7); торгового флота и рыболовства (6); почтового ведомства и
гражданской службы (7); общественных работ и транспорта (6); правил (2);
науки, астронавтики и технологического прогресса (7); малого бизнеса (6);
стандартов должного поведения (0); по делам ветеранов (5) и путей и средств
(6).
Сенат имеет
следующие постоянные комитеты: сельского хозяйства, продовольствия и лесных
ресурсов (6); ассигнований (13); вооруженных сил (6); банков, жилищного строительства
и городского развития (4); бюджетный (0); торговли, науки и транспорта (8);
энергетики и природных ресурсов (5); окружающей среды и общественных работ
(5); по финансам (7); внешних отношений (7); правительственной деятельности
(5); юридический (6); труда и людских ресурсов (6); правил и администрации (0);
малого бизнеса (6); по делам ветеранов (0).
Регламенты
палат достаточно четко фиксируют предметную компетенцию каждого из комитетов,
выделяя те вопросы, которые попадают под их юрисдикцию.
Так, например,
предметная компетенция юридического комитета сената очерчена следующим образом:
Все проекты законодательных актов, послания, петиции, прошения и иные
материалы, имеющие отношение к следующим вопросам:
1.
Формирование избирательных округов по выборам в палату представителей;
2.
Банкротство, мятежи, шпионаж и подделка ценных бумаг;
3. Гражданские
права и свободы;
4. Поправки к
Конституции;
5. Федеральные
суды и судьи;
6.
Правительственная информация;
7. Праздничные
дни и празднества;
8. Иммиграция
и натурализация;
9. Общие
аспекты междуштатных соглашений;
10. Общие
аспекты судебного процесса, гражданского и уголовного;
II. Местные
суды на территориях и во владениях Соединенных Штатов;
12. Меры в
отношении исков, предъявленных к Соединенным Штатам;
13.
Федеральные исправительные учреждения;
14. Патентная
служба;
15. Патенты,
авторское право и торговые знаки;
16. Защита
торговли и торговых отношений от незаконных ограничений и монополизма;
17. Пересмотр
и кодификация законодательства Соединенных Штатов;
18. Границы
штатов и территории”. (Правило XXV Постоянных правил сената).
Общий перечень
таким же образом оформленных предметов ведения комитетов охватывает в каждой
из палат более 200 вопросов.
По этим
вопросам комитеты не только дают заключения и представляют доклады по проектам
палатам, но и проводят анализ практики применения действующего законодательства.
Правила сената так формулируют эту задачу:
Для оказания
помощи сенату: (1) в анализе, оценке, обобщении практики действия, применения и
исполнения законов конгресса; и (2) в разработке, обсуждении и принятии тех
изменений законов и дополнений к законодательству, которые представятся
должными и необходимыми, — каждый постоянный комитет (кроме комитетов по
ассигнованиям и по бюджету) проводят анализ и изучение на долговременной
основе практики действия, применения и исполнения этих законов либо отдельных
их положений по вопросам, которые входят в предметную компетенцию каждого из
комитетов. Комитеты могут проводить необходимые работы по анализу, оценке и
обобщению практики самостоятельно либо поручать их выполнение по договорам
другим организациям, либо требовать проведения этих работ правительственными
органами, направляющими в подобном случае по их результатам свои доклады
сенату”. (Правило XXVI Постоянных правил сената).
Постоянные
комитеты палат наделены широкими правами. Они “имеют право проводить такие
слушания, заседать и осуществлять свою деятельность в такое время и в тех
местах в период сессии, между сессиями и заседаниями... по повестке или иным
образом вызывать тех свидетелей или требовать предоставления той
корреспонденции, документов, книг и бумаг, а также принимать под присягой
такие показания и производить такие расходы (по сумме, не превышающие 10 000
долл. на каждый комитет на период работы конгресса), как это будет сочтено
необходимым самим комитетом. Каждый подобный комитет может проводить
расследования по любому вопросу, попадающему под его юрисдикцию, и докладывать
о слушаниях, проводившихся по их результатам” (Правило XXVI Постоянных правил
сената).
Особое
значение имеют проводимые комитетами слушания. Они позволяют выявить не только
возможные позиции и оппозицию по тем или иным вопросам, но и формировать в
необходимом направлении общественное мнение. Например, комитет по
ассигнованиям палаты представителей 98-го конгресса провел за два года 720
слушаний в комитете и в подкомитетах, заслушал 10215 свидетелей, опубликовал
225 томов материалов общим объемом 202 767 печатных страниц.
Численный
состав комитетов в сенате и палате представителей определяется различным
образом. В сенате он установлен Постоянными правилами (регламентом). В палате
представителей он определяется заново каждым новым составом палаты. Но
непременным остается требование сохранения за партией большего числа мест в
каждом из комитетов. Конкретное же соотношение (квота представительства)
партий определяется по соглашению между лидерами фракций.
В сенате
численный состав комитетов колеблется от 10 (комитет правил и администрации) до
28 (комитет по ассигнованиям) членов. Сенатор и конгрессмен, по общему правилу,
не может быть членом более чем двух постоянных комитетов палаты.
Определение
персонального состава постоянных комитетов осуществляется следующим образом.
После выборов сенаторы и конгрессмены представляют в соответствующие (см.
выше) политические комитеты свои пожелания в письменном виде с указанием стажа
пребывания и характера работы в конгрессе. На этой основе (“система
старшинства”) политические комитеты отбирают кандидатов на пост председателя
(лидера меньшинства) и членов комитета от партии. Отобранные кандидатуры
передаются на одобрение конференции партии и утверждаются в пределах
установленных квот на одном из первых после выборов заседаний палаты.
Наиболее
влиятельными и по этой причине наиболее заманчивыми для депутатов являются
финансовые комитеты и комитеты правил палат. Первые — дают возможность влиять
на федеральную администрацию и органы власти штатов. Вторые — координировать
законодательную деятельность палаты. Так, например, комитет правил палаты
представителей определяет порядок прохождения законопроектов, условия
проведения дебатов, предоставление конгрессменам более или менее значимых льгот
(распределение служебных помещений и т.п.).
Председатели
постоянных комитетов избираются, как и прежде, с учетом главным образом их
послужного списка (длительности пребывания в стенах Капитолия). В последние
годы их роль несколько снизилась. Но и сейчас в делах комитетов решающее слово
во многом принадлежит именно им. Они созывают и ведут заседания, определяют
повестку, осуществляют контроль за распределением фондов, докладывают палате
по результатам обсуждения в комитете проектов.
Под
руководством председателя функционирует вспомогательный аппарат комитета. В
его задачи входит отбор, анализ и обобщение материалов и информации, подготовка
и проведение слушаний, оформление и публикация документов комитета. В 1988
финансовом году в одной только палате представителей в аппарате постоянных
комитетов работал 941 человек.
Постоянные
комитеты играют огромную роль в процессе законотворчества. От их решения во
многом зависят судьбы внесенных в конгресс проектов, о чем достаточно красноречиво
свидетельствуют такие факты. Примерно 90 процентов всех законопроектов остаются
нерассмотренными конгрессом в связи с нежеланием либо отказом постоянных
комитетов дать им дальнейший ход. Примерно в том же соотношении законопроекты,
одобренные комитетом, принимаются палатами практически без изменений.
В последние
годы роль постоянных комитетов несколько снизилась. Связано это со все
возрастающим значением подкомитетов. Образуются они в рамках практически
каждого из комитетов и все чаще берут на себя функции, которые раньше были
возложены на комитеты. Объясняется это как большой загруженностью самих
комитетов, так и потребностью более специализированного обсуждения и
рассмотрения законопроектов.
Наиболее, как,
впрочем, и наименее значительные акты комитеты отсылают в подкомитеты, которые
могут: 1) оставить их без рассмотрения; 2) провести слушания; 3) одобрить
проекты; 4) одобрить проекты, но предложить к ним поправки; 5) подготовить
альтернативные проекты; 6) дать отрицательные заключения по законопроектам
(последнее имеет место крайне редко).
О результатах
своей работы подкомитет докладывает своему комитету, который по ним принимает
решения. К палатам подкомитеты обращаться не могут.
Возглавляет
подкомитет председатель, избираемый от фракции большинства комитета. В состав
подкомитета входит, как правило, от 3 до 5 человек. Так же, как и постоянные
комитеты, они имеют вспомогательный аппарат и служебные помещения.
Более кратко
рассмотрим иные виды комитетов конгресса.
Законодательство
и регламенты палат не определяют порядок образования расследовательских и
специальных комитетов. Установлен он прецедентами каждой из палат в отдельности.
Целью их
создания является расследование или изучение какого-либо вопроса,
преимущественно практики применения законодательства, социальных проблем и
правонарушений в деятельности правительственных органов, общественных
организаций и членов конгресса.
Численный
состав комитетов определяется палатами в зависимости от того, какие задачи
перед ними поставлены. Назначения в состав комитетов производят председатели
палат. В резолюции палаты регламентируются полномочия и сроки деятельности
образуемых специальных и расследовательских комитетов. В ряде случаев
создавались специальные объединенные комитеты палат конгресса.
Указанным
комитетам предоставлено право заседать в любое время и в любом месте
Соединенных Штатов, независимо от того, заседает в это время конгресс или нет.
Они имеют право вызывать свидетелей и требовать предоставления необходимой
документации. Слушания в комитетах, как правило, проводятся открыто. За отказ
отвечать на вопросы членов комитета вызванные на слушания лица могут быть
оштрафованы на сумму до 1000 долл. либо подвергнуты тюремному заключению на
срок до одного года. Доклады специальных и расследовательских комитетов
заслушиваются образовавшими их палатами. После заслушивания докладов
специальные комитеты, как правило, расформировываются.
В комитетскую
систему конгресса входят также объединенные комитеты конгресса,
специализированные, постоянно действующие органы, созданные на паритетных
началах обеими палатами на основе соответствующего закона или совместной
резолюции палат. В настоящее время в конгрессе функционирует четыре
объединенных комитета — по экономике, налогообложению, по деятельности
Библиотеки конгресса и правительственной печати. По своему значению эти
комитеты далеко не равнозначны. Реальные полномочия, сопоставимые с теми,
которыми обладают постоянные комитеты палат, имеют только два комитета — по
налогообложению и экономике. В их состав входят: в первый —по 5, во второй —
по 10 сенаторов и конгрессменов. Функции председателя после каждой сессии
конгресса поочередно переходят к представителю сената или палаты
представителей.
Самостоятельную
разновидность объединенных комитетов представляют согласительные комитеты.
Создаются они в каждом отдельном случае при необходимости согласования текстов
законопроектов или резолюций, принятых обеими палатами. О роли согласительных
комитетов можно судить по следующему факту. Около 15 % всех законов,
принимаемых конгрессом, проходят согласование между палатами. формируются они
председателями палат, выбор которых, как правило, падает на “старейших”
законодателей, обладающих необходимыми в этих случаях личными связями и опытом
подобной деятельности.
Нередко к
комитетской системе конгресса относят комитеты всей палаты. Но скорее это
форма работы палаты, чем организационная ее структура. Поэтому этот вопрос мы
рассмотрим ниже.
ПРОЦЕДУРА ДЕЯТЕЛЬНОСТИ КОНГРЕССА
Порядок деятельности конгресса регламентируется Конституцией США,
отдельными законодательными актами, Постоянными правилами сената 1789 г. в
редакции 1979 г., Постоянными правилами палаты представителей 1991 г.
(принимаются каждые два года с избранием нового состава палаты), а также
обычаями и прецедентами палат.
Организационные формы работы
конгресса
Л. Сессионная форма работы конгресса, Первая сессия конгресса начинается 3 января следующего после выборов года.
В дальнейшем ход сессии определяется самим конгрессом, но с той существенной
оговоркой, что во время ее проведения ни одна из палат не может без согласия
другой отложить свои заседания более чем на трехдневный срок либо проводить их
в ином месте, чем то, где заседают обе палаты (Конст., ст. 1, разд. 5). При
чрезвычайном положении право созыва обеих палат или одной из них принадлежит
президенту США (Конст., ст. II, разд. 3).
Прерывается
сессия принятием решения о переносе заседаний на определенный срок либо на
неопределенное время. Последнее решение фактически означает окончание сессии,
является объявлением парламентских каникул.
Заседания палат проводятся открыто, но допускается
проведение закрытых заседаний. Так, например, в сенате заседания проводятся
за закрытыми дверями” по решению большинства палаты, если предложение об этом
внесено сенатором и поддержано по крайней мере еще одним членом палаты.
Заседания палат считаются правомочными при наличии кворума, который составляет
большинство членов палаты (Конст., ст. 1, разд. 5). При отсутствии кворума
палаты могут принудительно обеспечить явку отсутствующих членов, отдав
соответствующие распоряжения приставам палат.
В залах палат
оборудованы специальные галереи — отдельно для публики и для представителей
прессы. Прямая трансляция из залов палат осуществляется по каналам кабельного
телевидения Си-Спэн и Си-Спэн-2. Общий объем вещания около 2 тыс. часов в год.
Сессия палат
складывается из законодательных дней со строго установленным порядком их
проведения. Согласно Постоянным правилам сената, каждодневный порядок работы палаты состоит из
следующих стадий. Заседание открывает молитва капеллана сената. Вслед за этим
председательствующий занимает свое место и при условии наличия кворума
приступает к чтению и исправлению неточностей в записях журнала за прошедший
законодательный день. По завершении указанной процедуры сенат приступает к следующей
стадии — “утренним вопросам”, которые включают рассмотрение посланий
президента, докладов и сообщений глав департаментов (министерств) и иных
сообщений сенату, а также тех законопроектов, резолюций и иных материалов,
которые остались нерассмотренными “на столе председателя” с предыдущего дня.
Завершает стадию “утренних вопросов” внесение следующих документов: петиций и
прошений, докладов постоянных комитетов, законопроектов, совместных резолюций и
иных резолюций сената. Право представить их сенату в указанной выше
очередности принадлежит только сенаторам. Вслед за этим, после полудня, сенат
переходит к последней стадии — рассмотрению повестки дня по “Календарю
законопроектов и резолюций” или по “Календарю вопросов, представленных в сенат
на утверждение исполнительной властью”. Распорядок дня палаты представителей
имеет в целом малозначительные отличия. Так, например, палатой установлены
особые дни заседаний для обсуждения частных биллей и законопроектов по вопросам
о Федеральном округе Колумбия. Палата представителей имеет четыре календаря.
Союзный календарь” включает публичные билли, прямо или косвенно связанные с
ассигнованиями. Они обладают привилегией быть поставленными на обсуждение
практически в любое время заседаний палаты. “Календарь палаты” содержит
публичные билли, не связанные с ассигнованиями. В “Частный календарь” заносятся
частные билли. “Календарь согласия” включает малозначительные и не вызывающие
каких-либо возражений законопроекты. Обсуждение их проходит по упрощенной
процедуре.
Формально
законопроекты, резолюции и иные документы подлежат рассмотрению в той
очередности, в которой они были внесены в календарь. Однако на практике она
корректируется правилами “Порядка предпочтительности”. Установленные на
основе обычаев, прецедентов и некоторых положений регламентов, они позволяют
руководству палат проводить необходимые и снимать с повестки неугодные законопроекты.
Громоздкий
порядок ведения дел предопределил особые формы его упрощения. Например, в
сенате используется механизм продления заседания на последующие календарные
дни. Тем самым законодательный день растягивается на несколько дней, что
позволяет сенату, в нарушение правил, продолжить рассмотрение незаконченных
дел. В этих же целях в палате представителей, как, впрочем, и в сенате, применяется,
с согласия двух третей депутатов, процедура приостановки действия правил. Она
позволяет избежать потери времени на обсуждение малозначительных вопросов и
упростить порядок рассмотрения дел. Многие процедурные правила просто
обходятся по “единодушному согласию” сенаторов и членов палаты представителей.
Дебаты регламентируются правилами палат следующим образом.
В сенате сенатор, желающий выступить, должен встать и обратиться к
председательствующему за разрешением. Председатель предоставляет слово тому из
сенаторов, кто первым обратился к нему. В ходе дебатов без разрешения сената
никто не вправе выступать в течение календарного дня более двух раз. Правила
сената фактически не ограничивают продолжительность дебатов. Не требуют они и
того, чтобы выступления касались только обсуждаемого вопроса. Выступающий
может говорить на любую тему, читать любой текст — из Библии, газет, журналов.
Сенатор не может быть лишен слова, если им не нарушен регламент. Прервать ход
дебатов может решение о прекращении дебатов. Но процедура принятия его
достаточно сложна. Петиция о прекращении дебатов должна быть подписана не менее
чем 16 сенаторами. На голосование она ставится через один календарный день. Для
принятия решения необходимо согласие по крайней мере трех пятых присутствующих
сенаторов (при полном составе — 60 из 100 сенаторов). Если предложение не
принято, время дебатов остается неограниченным. Вопрос, продолжая оставаться в
календаре, отодвигается обсуждением других дел. Если же решение о прекращении
дебатов вступило в силу, каждое выступление по обсуждаемому вопросу
ограничивается одним часом. Время дебатов распределяется поровну между
партиями большинства и меньшинства в палате. По истечении 100 часов обсуждения
вопрос ставится на голосование.
В отличие от
сената в палате представителей выступающие в дебатах не могут отклоняться от
обсуждаемого вопроса. Продолжительность их выступлений не должна превышать
одного часа по основному вопросу, при обсуждении поправок — 5 минут. Время
дебатов распределяется поровну между партиями большинства и меньшинства в
палате. Дебаты прерываются, если палатой принято решение о переходе к
голосованию.
Прохождение
законопроектов и резолюций завершается принятием решений по существу. Решения
принимаются простым большинством голосов, но в отдельных случаях,
предусмотренных Конституцией или правилами палат, необходимо квалифицированное
большинство в две трети или три пятых голосов депутатов. В конгрессе
применяются пять способов голосования.
При голосовании голосом результаты определяются председательствующим по силе
выкриков членов палаты. При голосовании разделением члены палаты поднимаются
с мест и пересчитываются, соответственно, секретарем сената или клерком палаты
представителей. При голосовании счетчиками депутаты проходят между счетчиками,
назначенными из членов палаты, и пересчитываются. Особые требования
установлены в отношении голосования посредством поименной переклички.
Проводится оно в случаях, предусмотренных Конституцией или регламентом, а
также по требованию 1/5 присутствующих членов палаты. Голоса, поданные за
(“да”) или против (“нет”), заносятся в журнал палаты. Нередко поименное
голосование проводится посредством электронной системы подсчета голосов.
Тайное голосование (бюллетенями) проводится только в случае избрания президента
в порядке экстраординарной процедуры, при выборах лидеров партийными фракциями
и при выборах председателей постоянных комитетов палат.
Б, Комитетская форма работы конгресса. Порядок деятельности
постоянных комитетов палат регламентируется правилами сената и палаты
представителей, а также правилами самих комитетов.
Постоянные
комитеты палат проводят заседания не реже одного раза в месяц. Внеочередные
заседания могут быть созваны либо председателем комитета, либо — в случае его
возражений — в порядке особой процедуры. Так, например, в сенате требование о
проведении заседания может быть выдвинуто по крайней мере тремя членами
комитета. Если в течение трех дней председатель не примет решения о проведении
заседания в оставшиеся семь дней со дня подачи заявления, сенаторы составляют
извещение с указанием цели, дня и часа его проведения. В том случае, если под
ним будут собраны подписи большинства членов комитета, заседание проводится в
указанное в извещении время.
Заседания
комитета правомочны при наличии кворума, который, по общему правилу, составляют
одна треть членов комитета.
Вопросы,
поступившие в комитет, проходят три этапа. На первом комитет рассматривает их
предварительно, устанавливая степень важности и в связи с этим порядок их
рассмотрения. Затем, нередко после доклада подкомитета, следует рассмотрение
дела по существу, в ходе которого проводятся слушания. Вызванные по повестке
свидетели и лица, предлагающие свои экспертные оценки, дают показания. Комитет
просматривает документацию, аудио- и видеозаписи, имеющие отношение к
обсуждаемому вопросу. В обеих палатах есть передвижные видеосистемы, телемониторы,
которые могут быть установлены по первому требованию.
Как правило,
слушания проводятся открыто. Нередко транслируются по телевидению. В случаях,
особо предусмотренных регламентами палат, слушания проводятся “за закрытыми
дверями”. Так, например, в сенате закрытые заседания комитетов проводятся при
необходимости сохранения в тайне информации, относящейся к государственной безопасности;
сведений, которые могут нанести ущерб чести и достоинству лиц; данных,
составляющих коммерческую тайну и т.д. Последняя стадия — обсуждение, принятие
решения по существу и утверждение доклада комитета по обсуждаемому вопросу.
В текст
доклада комитета включаются мнения меньшинства, а также особые мнения членов
комитета. Помимо рекомендации о принятии или отклонении проекта доклад должен
содержать оценку возможных бюджетных расходов, общего числа попадающих под его
действие предприятий и лиц, экономического его влияния и воздействия на неприкосновенность
личной жизни (“прайвеси”).
В. Комитет всей палаты.
Разновидностью
сессионной формы работы конгресса является рассмотрение вопросов в комитете
всей палаты. В палате представителей эта форма применяется при обсуждении
финансовых биллей и наиболее значительных законопроектов. В сенате комитет
всей палаты заседает только при рассмотрении договоров.
Порядок работы
комитета всей палаты имеет, в сравнении с регламентом палаты, значительные
отличия. Так, например, в палате представителей кворум при работе комитета
всей палаты составляют 100, а не 218 конгрессменов, как это имеет место при
обычном заседании. Поименное голосование в нем не проводится. Законопроекты
только изучаются. Стадии обсуждения вопросов в комитете всей палаты
следующие: общие дебаты, чтение законопроекта и обсуждение поправок, принятие
решения о передаче его в палату представителей с рекомендацией одобрить либо отклонить
законопроект. Председательствует в комитете всей палаты не спикер, а
назначенный им член палаты.
Законодательный
процесс
Процесс
внесения законопроектов довольно прост. В палате представителей текст
законопроекта опускается в специальный ящичек — “хоппер”, который стоит на
столе у клерка палаты. В сенате, с разрешения председателя палаты, эта
процедура во время “утреннего заседания” сопровождается краткой речью
сенатора. Не предлагая проекта закона по существу, сенаторы и конгрессмены
могут ограничиться внесением в палату петиции о рассмотрении соответствующего
законодательства. В этом случае разработка законопроекта поручается
постоянному комитету либо свои услуги предоставляют всевозможные лоббистские
организации, заинтересованные в том или ином решении вопроса.
После
официального внесения проекта он распечатывается на специальном типографском
бланке, в котором указываются порядковый номер и краткое наименование законопроекта,
а также члены палаты, которые представили и поддержали проект (в палате
представителей их должно быть не более 25 человек). Текст печатается на листах,
каждая строчка которых имеет порядковый номер. Сделано это для того, чтобы
облегчить процесс обсуждения и внесения в проект поправок. Тексты
законопроектов хранятся в комнатах хранения документации. Информация о них
публикуется в официальном вестнике конгресса — “Конгрешнл рекорд”.
Все
законопроекты должны пройти три чтения. Проводятся они в различные дни, если
только иной порядок не определен палатой единогласно. При первом чтении, как
правило, зачитывается только название проекта и решается вопрос об отсылке его
в комитет. Постоянный комитет при необходимости направляет проект в
подкомитет, определяя дальнейший порядок его рассмотрения. На этой стадии
судьба проекта — всецело в руках комитета, так как палаты редко используют
право вернуть законопроект обратно в палату.
Законопроект
докладывается палате председателем либо, по его поручению, членом комитета от
большинства. Палата включает законопроект в соответствующий календарь, но при
необходимости может рассмотреть его незамедлительно.
Перед
обсуждением в палате проект зачитывается полностью (второе чтение). Во время
обсуждения (дебатов) депутатам предоставлено право предлагать к законопроекту
поправки.
Правила палат
содержат отдельные требования, ограничивающие внесение поправок, как
торпедирующих” законопроекты, так и неоправданно задерживающих по времени их
рассмотрение. Так, например, в регламенте сената установлен запрет на внесение
поправок, противоречащих законопроекту в целом. Право внести поправки в обеих
палатах может быть предоставлено только членам тех комитетов, которые обладают
предметной компетенцией по законопроекту.
Поправка, по требованию
председателя или члена палаты, должна быть представлена в письменном виде. В
случае, если она включает несколько вопросов, ее обсуждение может проводиться
раздельно по включенным в нее вопросам.
Поправки
включаются в текст проекта в случае одобрения их большинством голосов
присутствующих членов палаты. До голосования депутат, предложивший поправку,
может ее отозвать.
Когда
законопроект назначается к третьему чтению, внесение поправок в текст его не
допускается, если только иное палата не установит единогласно. До голосования
по законопроекту в целом он может быть вновь отослан в постоянный комитет,
который, как и при первом его рассмотрении, не вправе вносить в его текст
поправки (он может только их предложить). После отпечатания и третьего чтения
законопроект ставится на голосование.
Рассмотренный
порядок прохождения через палату законопроектов соблюдается далеко не всегда.
В целях его ускорения палаты нередко, в нарушение общих правил, ограничивают
чтения прочтением только названий законопроектов, упрощают процедуры
обсуждения, внесения поправок и голосования. Подобное, как правило, происходит
в конце сессии конгресса, когда за один, два дня конгресс принимает десятки
законопроектов, ставя их на голосования без какой бы то ни было повестки по
мере их поступления из комитетов.
Законопроект,
одобренный одной палатой, направляется на рассмотрением другую палату, где
проходит те же стадии рассмотрения и обсуждения. Если в его текст не внесены поправки,
то после подписания председателями палат (первым подписывает спикер) он
передается президенту. Если поправки в него внесены, то палата, представившая
законопроект, может либо согласиться с ними, либо, отклонив их, обратиться к
другой палате с предложением созвать согласительный комитет. Решение комитета
докладывается вначале той палате, которая внесла поправки в проект. Принятый в
идентичной форме законопроект после его подписания направляется президенту.
Президент
может отклонить представленные ему на подпись законопроекты, отсылая их со
своими возражениями в ту из палат, которая выдвинула законопроект (право вето).
Для преодоления вето каждая палата (вначале та, в которую возвращен
законопроект) должна принять его повторно большинством в две трети голосов.
Голосование в этом случае проводится поименно с занесением в журнал палаты
данных о том, как голосовали законодатели. В случае успешного результата
голосования законопроект вступает в силу без подписи президента. Вступает он в
силу также тогда, когда президент не даст своего заключения в течение 10, не
считая воскресных, дней, если только в это время конгресс не прервет свою
сессию. В последнем случае законопроект отвергается фактически и не подлежит
пересмотру в указанном выше порядке.
Законы
вступают в силу с момента подписания президентом либо преодоления его вето,
если только в самом тексте закона не установлен иной срок вступления в силу.
Непосредственно
после вступления в силу законы публикуются в серии “Паблик ло” и имеют
соответствующее цифровое обозначение. В первой его части отмечается порядковый
номер конгресса (в настоящее время 102-й конгресс). Во второй — порядковый
номер самого статута или резолюции.
В конце года
все акты конгресса сводятся воедино и публикуются в хронологическом порядке их
принятия в “Полном собрании статутов Соединенных Штатов”.
Помимо
указанных двух официальных изданий законодательство конгресса публикуется в
Своде законов Соединенных штатов”, в котором законодательные нормы (а не сами
законы) сводятся по предметам их регулирования. Инкорпорация законодательных
норм осуществляется по 50 титулам (разделам) Свода, которые, в свою очередь,
делятся на главы и параграфы.
Структурно
Свод представлен следующим образом: 1. Общие положения. 2. Конгресс. 3.
Президент. 4. Флаг и печать, место нахождения правительства и штаты. 5. Правительственные
органы и государственные служащие. 6.
Официально признанные и не признанные (незаконные) ценные бумаги. 7. Сельское хозяйство. 8. Иностранцы и
гражданство. 9. Арбитраж. 10. Вооруженные силы. II. Банкротство. 12. Банки и банковское дело. 13. Перепись. 14. Береговая охрана.
15. Коммерческие отношения и торговля. 16. Консервация объектов природы. 17.
Авторское право. 18. Преступления и уголовный процесс. 19. Таможенные пошлины.
20. Образование. 21. Продукты питания и медикаменты. 22. Международные отношения
и связи. 23. Шоссейные дороги. 24. Больницы, приюты и места погребения. 25. Индейцы. 26. Налоговый кодекс. 27.
Спиртные напитки. 28. Судебная власть и гражданский процесс. 29. Труд. 30.
Земли, полезные ископаемые и добыча полезных ископаемых. 31. Денежное
обращение и финансы. 32. Национальная гвардия. 33. Навигация и судоходные
воды. 34. Флот. 35. Патенты. 36. Патриотические общества и правила, применяемые
в них. 37. Жалованье и денежные выплаты в вооруженных силах и ряде иных служб.
38. Пенсии и льготы ветеранам. 39. Почтовая служба. 40. Государственные
здания, имущество и общественные работы. 41. Государственные контракты. 42.
Здравоохранение и благосостояние. 43. Государственные земли. 44.
Государственное печатание и документы. 45. Железные дороги. 46. Судоходство.
47. Телеграф, телефон и радиотелеграф. 48. Территории и основные владения.
49. Транспорт. 50. Война и национальная оборона.
Инкорпорации
не подвергнуты Конституция США и ряд предшествовавших ей актов — Декларация
независимости 1776 г., Статьи Конфедерации 1781 г. и Акт о Северо-западных
территориях 1787 г. Но они публикуются в Своде в разделе “Органические законы
США”.
В целом, а это
признают и сами американцы, подобная структура Свода законов не в полной мере
соответствует современному развитию американского права. Но наличие подобной
систематизации при всех ее несовершенствах вместе с тем имеет достоинства.
Прежде всего — это удобство и доступность обращения с законодательным
материалом. Важно также то, то она позволяет выявлять противоречия и пробелы в
законодательном регулировании и немедленно их устранять.
Переиздается
Свод законов раз в шесть лет. Последнее издание было в 1989 г. Ежегодно
публикуются “Дополнения к Своду”, в которых в тех же предметных рамках
фиксируются изменения, внесенные текущим законодательством за год.
Иные виды
процедур конгресса
Процедура принятия финансовых законопроектов. Процедура принятия
финансовых законопроектов не многим отличается от порядка прохождения
законопроектов, но корректируется следующими положениями. Законопроекты о
государственных доходах
(налогах и т.д.) могут быть предложены только палатой представителей. Сенат
вправе лишь отклонить их или внести в их тексты поправки. В отличие от иных
законопроектов финансовые законопроекты могут быть представлены только в форме
биллей. В палате представителей они обладают привилегией быть поставленными на
обсуждение практически в любое время заседаний. Особую роль в прохождении
финансовых биллей играют финансовые комитеты палат. Так, например, в сенате
все остальные комитеты не вправе вносить предложения об увеличении
ассигнований, если только они не имеют целью выполнение требований действующих
законов или договоров, а также актов и резолюций, ранее принятых на той же
сессии конгресса.
Особо следует
выделить порядок утверждения бюджета. Установленный законом о сбалансированном
бюджете и чрезвычайном контроле за дефицитом 1985 г. он устанавливает
следующие этапы его прохождения. К первому понедельнику после 3 января
президент направляет конгрессу проект бюджета на следующий финансовый год.
Конгресс отсылает его в Бюджетное управление конгресса, которое к 15 февраля
должно представить отчет по нему бюджетным комитетам палат. С этого момента к
разработке бюджета подключаются постоянные комитеты палат, которым вменяется в
обязанность до 26 февраля представить свои заключения и предложения. К 1 апреля
бюджетные комитеты готовят проект совпадающей резолюции по бюджету, и до 16
апреля конгресс принимает ее. В дальнейшем идет разработка законопроектов об
ассигнованиях на следующий финансовый год, начинающийся с 1 октября того же
календарного года.
Процедура утверждения договоров. Процедура одобрения
договоров многими своими чертами напоминает законодательный процесс. Перед
голосованием в сенате договор должен пройти три чтения в различные дни. Первое
чтение служит для ознакомления сената с договором. На этой стадии допускаются
предложения только об отсылке договора в постоянные комитеты, о напечатании
его текста и об отмене ранее принятого распоряжения о его рассмотрении на закрытом
заседании сената. Все договоры отсылаются в постоянный комитет по внешним
отношениям, если только сенат в порядке единодушного согласия не решит иначе.
Комитет после обсуждения договора принимает решение, докладывая о нем палате.
Нередки случаи, когда комитет просто отказывается принять решение, откладывая
рассмотрение договора на неопределенный срок.
Договоры,
переданные комитетом в палату, включаются в “Календарь вопросов, представленных
сенату на утверждение исполнительной властью”. С этого момента формально
юрисдикция комитета над договором утрачивается. Фактически же руководство
комитета продолжает руководить прохождением его через палату, обладая, в
частности, преимущественным правом на выступления в дебатах.
Сенат
приступает к обсуждению договора, если он находится в палате не менее одного
дня. Договор зачитывается второй раз и, если нет дебатов, ставится на голосование.
В том случае, если предлагаются поправки и оговорки, в первую очередь
докладываются те их них, которые предложены постоянным комитетом по внешним
отношениям.
Поправки к
договору принимаются сенатом либо по отдельности, либо в совокупности. Затем
принимаются оговорки, которые включаются в приложение к резолюции об одобрении.
Поправки и оговорки принимаются простым большинством голосов. Далее договор
выносится на одобрение сената и считается утвержденным, если за него подано две
трети голосов присутствующих сенаторов. Обсуждение договоров проходят
публично, но при необходимости заседания проводятся тайно. В последнем случае
сенаторы и должностные лица палаты берут на себя обязательство хранить информацию
в тайне. Нарушение его может повлечь исключение сенатора из состава палаты.
Перенос
рассмотрения договора на сессию нового конгресса не допускается, но в пределах
срока того же конгресса рассмотрение договоров, не завершенное на одной сессии,
возобновляется на следующей с того момента, на котором оно было прервано.
Процедура одобрения назначений на должности. Предложенные президентом
назначения передаются сенатом в соответствующий комитет. Регламент сената не
определяет предметную компетенцию комитетов в этом вопросе. Однако прецедентами
установлено, например, то, что при назначении судей материалы отсылаются в
юридический комитет, при назначении дипломатов — в комитет по внешним отношениям
и т.д. Отсылка дел в постоянные комитеты производится без проведения дебатов,
председателем палаты единолично. Однако, в случае нарушения предметной
компетенции сенат большинством голосов может изменить решение председателя и
направить вопрос в другой комитет. Получив от палаты материалы, постоянный
комитет передает их нередко в свой подкомитет. Последний рассматривает вопрос
на открытом заседании, выносит решение и возвращает материалы комитету со
своими рекомендациями. Комитет, в свою очередь, обсуждает доклад подкомитета и
принимает решение, которое докладывает сенату.
Назначения
рассматриваются сенатом в том порядке, в котором они были занесены в “Календарь
вопросов, представленных сенату на утверждение исполнительной властью”.
Замещение незначительных должностей рассматривается целыми списками.
В том случае,
если сенат не вынес решения по обсуждаемому вопросу в ходе сессии, на
следующей сессии он не рассматривается, если президентом не будет вновь внесено
представление. Такой же порядок предусмотрен при переносе заседаний сената на
срок, превышающий 30 дней.
Экстраординарная процедура избрания президента. Согласно XII поправке к
Конституции, если ни один из претендентов не наберет абсолютного большинства
голосов коллегии выборщиков, президент из числа трех претендентов, набравших
наибольшее число голосов, избирается палатой представителей. Голосование в этом
случае проводится по штатам, причем представительство от каждого штата имеет,
независимо от числа депутатов, только один голос. Кворум составляют члены
палаты представителей по крайней мере от двух третей штатов. Голосование
проводится по бюллетеням. Избранным из кандидатов становится тот, кто наберет
большинство голосов всех штатов.
Процедура
импичмента. С инициативой импичмента выступает палата представителей.
Преследование по импичменту производится по петиции, посланию президента и т.п.
Но внести резолюцию о возбуждении дела могут только члены палаты. Полученные
палатой представителей материалы отсылаются в юридический или в специальный
комитет, который выясняет степень обоснованности обвинения и докладывает
палате, имеются ли основания производить расследование. В случае, если комитет
не счел возможным продолжить расследование дела, оно, с согласия палаты,
прекращается. В том случае, если палата вынесет резолюцию о возбуждении дела,
материалы, как правило, отсылаются в юридический комитет, который формулирует
статьи импичмента. Статьи импичмента в случае утверждения палатой (простым
большинством голосов) передаются сенату для рассмотрения дела по существу.
Сенат не может
отклонить статьи импичмента и должен принять дело к своему рассмотрению. Для
исполнения обязанностей “судей” сенаторы приводятся к присяге либо дают
заверение. При рассмотрении дела по обвинению президента ведет заседания
председатель Верховного суда США. “Правила рассмотрения дел в порядке
импичмента” предусматривают необходимость предъявления доказательств, допроса
свидетелей и заслушивания мнений сторон. Завершает суд импичмента —
голосование по пунктам обвинения, предъявленным палатой представителей. Для
признания виновным необходимо согласие по меньшей мере двух третей сенатов.
ЧЛЕНЫ КОНГРЕССА США
Социально-политический портрет членов конгресса достаточно однороден.
Это, как правило, состоятельные, в возрасте от 50 до 60 лет лица, в основном
мужчины, белые, протестанты, для которых политика — дело и призвание жизни.
Многие из них прошли настоящую школу политики — от низовых выборных до высших
представительных органов штатов. В конгрессе преобладают юристы (в сенате более
50%). Высок процент бизнесменов, преподавателей, партийных функционеров и
журналистов. Как правило, до 90% всех депутатов, участвующих в выборах,
переизбирается вновь.
Правовой
статус депутатов определяется такими политико-правовыми принципами, как
независимость, недопустимость совмещения постов и равноправие всех членов конгресса.
Принцип независимости. Формально депутаты не должны
подчиняться воле избирателей, партийных органов и органов власти штатов. Но на
деле все обстоит иначе.
Член конгресса должен
постоянно действовать с оглядкой на своих избирателей: учитывать не только
возможную реакцию в своих округах на те либо иные акты конгресса, но и
добиваться принятия решений (финансовые программы оказания помощи, инвестиции,
контракты и т. п.), которых ждут от него избиратели.
В меньшей
степени ощущается зависимость членов от партийных фракций конгресса. Формально
последние лишены каких-либо форм воздействия на депутатов. Позиции членов
конгресса определены в основном не партийной их принадлежностью, а сложной
расстановкой политических сил, где размежевание идет не по линии
республиканская — демократическая партии”, а по линии “консерваторы — центр —
либералы”. Но и сбрасывать со счетов воздействие фракций на депутатов также не
стоит. От них зависит не только поддержка просьб депутата в вопросах,
указанных выше, но и фактический статус самих депутатов в конгрессе
(назначение в престижные комитеты, предоставление слова в дебатах и т.п.).
Не допускается
давление на членов конгресса и со стороны государственных органов штатов. Но
не учитывать их требования депутаты также не могут, имея в виду угрозу
возможной оппозиции на будущих выборах.
Принцип
независимости депутатов включает также те парламентские
привилегии, которые закреплены в ст. 1, разд. 6 Конституции: “Сенаторы и
представители... кроме тех случаев, когда... виновны в измене, тяжком преступлении
и нарушении общественного порядка, не могут быть подвергнуты аресту во время
нахождения на сессии, следования на сессию и возвращения с нее; и ни за какие
выступления, либо участие в дебатах их не могут подвергнуть допросу в
каком-либо ином месте”. В связи с выше приведенной нормой следует подчеркнуть
следующее. Иммунитет от ареста фактически бездействует. Формула Конституции охватывает
практически все виды противоправного поведения. Поэтому действенной остается
только вторая часть разд. 6. Но и в этой связи необходимо отметить: свобода
слова в конгрессе имеет вполне определенные рамки. Конституционные гарантии
распространяются только на сферу “правомерной законодательной деятельности”.
Принцип несовместимости совмещения постов установлен ст. 1, разд. 6
Конституции (второй абзац): “Ни сенатор, ни представитель не может быть
назначен в течение срока, на который он избран, на какую-либо гражданскую
должность, образованную Соединенными Штатами, которая создана либо содержание
по которой увеличено за тот же срок; и ни одно лицо, состоящее на должности,
образованной Соединенными Штатами, не может быть членом какой-либо палаты,
пока пребывает на ней”.
Указанная
норма была установлена в развитие принципа разделения властей, но она служит и
целям обеспечения независимого положения членов конгресса. Отдельными законодательными
актами действие ее распространено на корпорации, находящиеся в собственности
государства либо под контролем образованных федеральным правительством органов.
Принцип равноправия депутатов выражен в праве
избирать и быть избранным на должности в палате и в состав комитетов, в праве
законодательной инициативы, в праве участия в дебатах и в голосовании.
Формально все депутаты наделены равными правами. Но необходимо учесть ряд механизмов,
обеспечивающих привилегированное положение тем депутатам, которые занимают
ключевые посты либо длительное время пребывают в конгрессе (система “старшинства”).
Законодательство,
регламенты и прецеденты палат закрепляют следующие обязанности членов конгресса.
Перед
вступлением в должность каждый депутат принимает присягу (дает заверение) в
следующей форме: “Я торжественно клянусь (или заверяю), что буду поддерживать
и защищать Конституцию Соединенных Штатов от всех ее врагов, внешних и
внутренних; что буду истинно верен и предан ей; что я принимаю это
обязательство свободно, без каких-либо потаенных оговорок и мысли уклониться от
его выполнения; что я буду достойно и добросовестно исполнять обязанности по
должности, к которой я приступаю; да поможет мне в этом Бог” (титул 5 Свода
законов США, §3331).
Следует
отметить, что члены конгресса не могут участвовать в законодательной
деятельности до тех пор, пока не примут присягу. Что же касается формулы о
достойном и добросовестном исполнении обязанностей по должности, она
раскрывается в соответствующих требованиях, установленных как регламентами,
так и прецедентами палат.
Так, например,
Постоянные правила сената закрепляют следующие пять правил, нарушение которых
рассматривается как противоречие установленным требованиям:
1. Сенатор...
не должен получать какое-либо вознаграждение либо допускать поступление на его
финансовые счета каких-либо денежных средств, каким бы ни был источник их
поступлений, если подобное получение или поступление денежных средств не
должным образом окажут влияние на его деятельность как сенатора...
2. Ни один
сенатор... не должен участвовать в каком-либо постороннем предприятии, либо в
посторонней профессиональной деятельности, либо поступать на службу, по которой
выплачивается жалованье, если это противоречит требованиям добросовестного
исполнения возложенных на него обязанностей по должности...
3. Ни один
сенатор... не должен сознательно использовать свое должностное положение,
оказывая содействие внесению либо поддержке в разработке и принятии законодательства,
если при этом основной целью являются исключительно финансовое его
благополучие, благополучие его семьи либо финансовое благополучие ограниченного
круга лиц или предприятий, к которым принадлежит он, его семья, либо
контролируемые им, либо членами его семьи предприятия.
4. Ни один
сенатор... не должен (а) поступать на службу в какую-либо фирму, компанию,
ассоциацию или корпорацию с целью предоставления за вознаграждение своих
профессиональных услуг как сенатора; (б) позволять использовать свое имя
подобной фирме, компании, ассоциации или корпорации; (в) заниматься какой-либо
деятельностью за вознаграждение в установленные часы работы в сенате...
5. Ни один
сенатор... не должен состоять на службе либо быть членом совета какой-либо
государственной либо подконтрольной государству корпорации, финансового
учреждения или предпринимательской организации” (Правило XLV Постоянных
правил сената).
Достаточно
разработаны требования к поведению депутатов в конгрессе. Законодатели обязаны
присутствовать на заседаниях своих палат. В противном случае — при отсутствии
кворума — их явка будет обеспечена силой. Они не вправе уклоняться от
голосования, если только сама палата, заслушав их объяснения, не даст на это
согласия. При поименном голосовании ответ допускается только в форме “да” и
нет” без оговорок и мотивации решения. Член конгресса в своих выступлениях не
вправе высказываться в оскорбительном тоне или допускать оскорбительные
выражения в адрес других депутатов и штатов, прерывать другие выступления шумом
и криком.
Давно
отработаны и формы обращения депутатов друг к другу. Начиная свое выступление,
член конгресса благодарит председателя за предоставленное ему слово. При обращении
к другому депутату непременной является формула: “сенатор (конгрессмен)” или
уважаемый сенатор (конгрессмен)”.
Особо следует
выделить финансовые ограничения. “Посторонние доходы” членов конгресса не
должны превышать 15% от основного их жалованья. Впрочем, следует подчеркнуть,
что в понятие “посторонних доходов” не входит вознаграждение, полученное
членом конгресса в виде компенсации за действительно оказанные им лично услуги;
авторские гонорары; доходы, полученные от продажи творческих или художественных
произведений; денежные поступления от продажи акций, если цена их
соответствует обоснованным и справедливым рыночным ценам; доходы от семейных
предприятий и дивиденды по акциям.
Ставки
авторских гонораров членов конгресса не должны превышать действующих к моменту
заключения договоров общих расценок. За каждое выступление, речь или статью
член конгресса может получить вознаграждение в сумме не более 2 тыс. долл.
Запрещено, с некоторыми оговорками, получение подарков от каких бы то ни было
лиц.
Ежегодно члены
конгресса предоставляют подробные финансовые декларации, в которых указывают
все источники полученных ими доходов.
Ответственность депутатов за те или иные проступки
выражается в следующих формах: порицание, выговор, лишение статуса
старшинства”, исключение из состава комитета и исключение из состава палаты.
Последнее наказание применяется по решению не менее двух третей членов палаты
(Конст., ст. 1, разд. 5).
Вакансии в палате в
указанном выше случае, а также в случае смерти или отставки заполняются
следующим образом. В палате представителей проводятся дополнительные выборы. В
сенате — назначение на вакантное место производится губернатором штата.
Жалованье и иные материальные льготы депутатов конгресса разнообразны. До
1990 г. сенаторы и члены палаты представителей имели жалованье в размере 89500
долл. ежегодно. В настоящее время эта сумма поднята до 120 тыс. долл. в год.
Помимо официально — по закону — установленного жалованья депутаты имеют
различные компенсационные выплаты и привилегии. Так, например, в течении сессии
оплачиваются дорожные расходы на 15 поездок членов конгресса в свои округа.
Большое значение имеет почтовая привилегия законодателей. Бесплатная рассылка
материалов по почте дает возможность успешно рекламировать перед избирателями
свою деятельность и тем самым формировать в преддверии выборов благоприятное
общественное мнение. Кроме почтовой привилегии законодатели имеют право на
бесплатное пользование телефонной и телеграфной связью. Бесплатно
предоставляется им Свод законов США и разнообразные справочные издания.
Ежедневно членам конгресса доставляются выпуски “Конгрешнл рекорд” —
официального бюллетеня, информирующего о работе конгресса за прошедший
законодательный день (выходит из печати не позже 8 часов утра).
Кроме того,
члены конгресса имеют право на страхование жизни на сумму 45 тыс. долл. и право
на страхование здоровья (40% взносов в последнем случае оплачивается из
бюджета). Члены конгресса имеют право на получение бесплатной первой
медицинской помощи. Наконец, депутатам оплачиваются расходы на меблировку и
техническое оборудование (в том числе и ЭВМ) их офисов.
Следует также
отметить ряд иных льгот и привилегий материального свойства. На Капитолии есть
плавательный бассейн, спортивный зал и сауна. Члены конгресса пользуются
специально предназначенными для них парикмахерскими, столовыми и кафетериями. В
некоторых заведениях бытового обслуживания расценки за услуги ниже
общедействующих.
Члены
конгресса имеют служебные помещения как в Вашингтоне, так и в том
избирательном округе, который они представляют. Сенаторы, представляющие штаты
с населением меньше 2 млн, имеют служебные помещения площадью до 4 800 кв.
футов (1 кв. фут равен 929 кв. см.) Максимальная площадь служебных помещений
сенаторов — 8000 кв. футов (сенаторы от штатов с населением свыше 17 млн).
Каждый член
конгресса имеет собственный штат сотрудников. В палате представителей в штате
конгрессмена—18 сотрудников. В штате сенатора —от 20 до 30 человек.
При найме
сотрудников в штат члены конгресса не должны допускать дискриминации в
зависимости от расы, цвета кожи, национального происхождения, пола, религии,
возраста или физических недостатков. Прием в штат родственников запрещен.
В основном
штат членов конгресса рекрутируется из молодых людей, проявляющих склонность к
политике. В задачи аппарата входит обеспечение весьма многосторонней деятельности
законодателя при подготовке законопроектов и подборке материалов для слушаний,
ведении документации и поддержании связи члена конгресса с избирательным округом.
Максимальная
ставка помощника сенатора — 39 909
долл. в год.
ВСПОМОГАТЕЛЬНЫЕ ОРГАНЫ КОНГРЕССА
Конгресс США имеет разветвленную систему вспомогательных органов,
обеспечивающих реализацию контрольных функций конгресса, а также
научно-исследовательское и справочно-информационное обслуживание
законодательной деятельности.
Генеральное отчетное управление (ГОУ) образовано в 1921 г.
Возглавляет его генеральный контролер, назначаемый президентом на 15-летний
срок. В штате ГОУ — более 5 тыс. человек, в основном специалистов в области
финансов, экономики и права. В задачи управления входит финансовый контроль
за деятельностью исполнительных органов власти и осуществлением утвержденных
конгрессом программ. О результатах своих расследований управление непосредственно
докладывает конгрессу. Помимо контрольных функций ГОУ ведет исследовательские
работы по оценке эффективности предлагаемых президентом и принимаемых
конгрессом программ.
Управление технологических оценок (УТО) создано в 1972 г.
Возглавляет его совет, в который входят директор УТО, шесть сенаторов и шесть
членов палаты представителей. В штате управления около 200 человек, но
ежегодно по договорам к его работе привлекаются более 2 тыс. экспертов. В
задачи УТО входит: оказание помощи комитетам при разработке соответствующих
законопроектов и финансируемых из бюджета программ, проведение долговременных
научно-исследовательских работ по различным направлениям науки и техники.
Бюджетное управление конгресса (БУК) создано в 1974 г. В
штате управления около 250 человек. В задачи БУК входит разработка ежегодных
докладов по бюджету бюджетным комитетам палат. Оно разрабатывает также
5-летние прогнозы экономического воздействия разрабатываемых конгрессом
финансовых биллей и резолюций. В начале каждого финансового года представляет
5-летний прогноз поступлений налогов в бюджет и текущих расходов правительства.
По требованию бюджетных и иных комитетов конгресса управление осуществляет
исследования и по другим вопросам бюджетной политики. О роли управления можно
судить по следующему факту. При разработке бюджета на 1983 финансовый год
президент счел необходимым в основу бюджета положить расчеты, выполненные БУК,
а не представленные подчиненным ему аппаратом.
Научно-исследовательская служба конгресса (НИСК) функционирует в
рамках Библиотеки конгресса с 1914 г. По поручению членов конгресса и постоянных
комитетов палат проводит следующие виды работ: аналитические справки,
консультации, заключения по законопроектам и переводы. Помимо этого, НИСК
оказывает содействие в проведении слушаний в конгрессе, проводит семинары для
членов конгресса и координирует программы научно-исследовательских работ.
Формируется она на непартийной основе (без учета партийной принадлежности, как,
впрочем, и все иные вспомогательные органы конгресса). В 1989 г. в НИСК было
занято 896 человек, из них 860 — на полной ставке. Структурно служба состоит
из четырех подразделений: аналитических исследований в области политики;
документации и законодательных материалов; справочно-информационной службы;
административных служб. В 1987 финансовом году НИСК представил информацию на
443 400 запросов членов и комитетов конгресса.
В ряду
вспомогательных органов конгресса следует указать также Законодательный совет и Совет по законодательному пересмотру. В
штате первого — 52, второго — 18 человек. В функции этих органов входит сбор,
анализ и обобщение информации по правовым вопросам, разработка перспективных
планов законодательных работ, консультации, разработка законопроектов и т.д.
В число
вспомогательных органов конгресса входят также Библиотека конгресса и Библиотека права конгресса. Библиотека
конгресса создана в 1800 г. В настоящее время она обладает крупнейшими
библиотечными фондами мира.
Крупнейшей в
мире является и Библиотека права конгресса. В ее фондах — 1 млн 900 тыс.
единиц хранения. Библиотека права обслуживает конгресс, Верховный суд США,
органы исполнительной власти. В 1987 финансовом году ее сотрудники подготовили
825 исследований, переводов и библиографических справочников общим объемом
12825 страниц. Представлена информация на 672165 запросов членов и комитетов
конгресса. В научно-исследовательской работе Библиотека права конгресса
ориентируется в основном на изучение зарубежного и международного права. В
штате — 102 человека.
В общей
сложности численность служащих, занятых непосредственно в конгрессе либо в его
вспомогательных органах, превышает 30 тыс. человек. Размеры выделяемых ассигнований
на деятельность конгресса в настоящее время достигли 2 млрд долл. в год.
