Феномен бюрократии социальная и политическая сущность
УРАЛЬСКОЕ ОТДЕЛЕНИЕ РОССИЙСКОЙ АКАДЕМИИ НАУК
КАФЕДРА ФИЛОСОФИИ
РЕФЕРАТ
на тему:
ФЕНОМЕН БЮРОКРАТИИ:
СОЦИАЛЬНАЯ И ПОЛИТИЧЕСКАЯ СУЩНОСТЬ. Выполнил: аспирант Института истории и археологии Тулисов Е.С. Научный руководитель: к.и.н. Побережников И.В.
Екатеринбург
1997
СОДЕРЖАНИЕ.
ВВЕДЕНИЕ.________________________________________________________
I. БЮРОКРАТИЯ:
ИСТОЧНИКИ И СУЩНОСТЬ._______________________
1.1. Источники
появления и генезис бюрократии.______________________
1.2. Типология
бюрократии и ее сущность.____________________________
II. “БОРЬБА” С
БЮРОКРАТИЕЙ: ЕСТЬ ЛИ ВЫХОД?_________________
2.1. “Борьба” или
противовесы”?___________________________________
2.2. Так есть ли
выход?____________________________________________
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ
ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ.______
Введение.
В классической китайской поэзии есть образ попавшего в трудное
положение садовника. Вот его рассказ. “Посадил орхидею, но полыни я не сажал.
Проросла орхидея, вместе с ней проросла полынь”. Поэт-садовник Бо Цзюйи
(772-846) рассказывает затем, как сплелись корни и побеги благородного и злого
растений. Он не может ни выполоть последнее, не повредив при этом первое, ни
полить первое, не напоив последнее. В результате вместе с орхидеей растет
полынь. В заключении он спрашивает у друга-читателя совета: “Как в несчастье
моем мне быть?”[1]
Эта иллюстрация как нельзя лучше подходит для рассмотрения
феномена, который возник и эволюционировал вместе с возникновением самых
древних форм государственности и социального управления. Сменялись формы
государства, формы социально-политического устройства, формы управления вообще,
но неизменной оставалась одна черта. Государственность подразумевает сложные
формы управления с разветвленной структурой, и чем сложнее эти формы, тем
сильнее вкрапления бюрократических извращений, тем сильнее переплетаются их
корни. Эта ситуация напоминает нам заколдованный круг, и иногда кажется, что
выхода из него нет.
С феноменом бюрократии сталкиваются все. Нет такого общества, в
котором не проклинали бюрократов, не искали путей борьбы с ними. Но значит ли
это, что мы сами совершенно свободны от бюрократических стереотипов в своей
деятельности, поведении и мышлении?
На протяжении столетий в России господствовала
авторитарно-политическая культура, составной частью которой является
бюрократическое управление. Отсюда возникает вопрос: в какой мере можно
говорить о проявлении бюрократизма как общей тенденции русской культуры? Смена
социально-политического устройства не приводит к немедленному изменению
ментальности и внутреннего настроя людей. Поэтому в ежедневных проявлениях
бюрократизма постоянно угадываются тени прошлого, которые оставили глубокий
след в индивидуальном и коллективном сознании общества.[2]
Говоря об историографии проблемы, необходимо отметить, что несмотря
на постоянную актуальность феномена бюрократии, социальные науки еще не имеют
надежной теории, объясняющей природу бюрократии на различных этапах
общественного развития. Это неудивительно: тема была практически закрыта для
исследований. В советское время в основном разрабатывались общие проблемы
социального управления[3]
и критиковались западные теории в этой области[4].
Свою оценку бюрократии, которую никто из советских социологов не отваживался
пересмотреть, давал еще В.И. Ленин[5],
отмечая ее “всевластие”, но его оценка распространялась на дореволюционные
времена, где господствовали капиталистические производственные отношения,
которым и служила старая государственная машина подавления и угнетения. Но слом
старой машины не привел к ликвидации бюрократии, она приобрела другие формы и
совсем другие властные возможности. Его последователи, учитывая мощь и традиции
бюрократии в России, находили определенную форму компромисса с нею. Они
проводили отдельные декларативные компании, не задаваясь целью глубокого
исследования. После 1985 года вопросы, связанные с технологией управления
продолжали разрабатываться.[6]
Проблемы бюрократии затрагивались во многих работах перестроечного периода,
начало которым было положено многочисленными публикациями в периодической
печати. Позже многие из них легли в основу первых изданий по этой теме. Для них
характерен определенный эмоциональный настрой и антибюрократическая эйфория, в
которых ярко выражалось стремление высказаться о назревших проблемах общества и
твердая уверенность в возможности их быстрого решения.[7]
Научная разработка проблемы бюрократии и бюрократизма началась лишь с 1985 г. В
основном, это были работы, обращенные к анализу нашего недавнего прошлого.[8]
Появились научные публикации, в которых было показано, что бюрократия остается
значимым фактором истории и нашего сегодняшнего дня.[9]
Вышли в свет и работы, в которых утверждается, что на рубеже 20-30-х гг. Сталин
осуществил государственный переворот и в дальнейшем своем развитии Советское
государство опиралось не на живое творчество масс, как требовал Ленин, а на
партийно-государственную бюрократию.[10]
Но можно ли говорить о живом творчестве масс, если практически, оно рано или
поздно трансформируется в живое творчество отдельных людей, которое с течением
времени превращается в живое бумаготворчество.
Современные западные социологи и политологи считают бюрократизацию
социальных и политических отношений самоочевидным фактом. Еще Макс Вебер,
которого некоторые из его современников склонны были называть “свирепым”, в
начале века говорил, что на горизонте современной цивилизации маячит бюрократия
древнеегипетского типа, усовершенствованная по последнему слову науки и
техники.[11] Другим
интересным исследователем феномена бюрократии является всемирно известный
английский публицист-сатирик, историк и политолог С.Н. Паркинсон. Его работы
написаны очень живым языком со свойственным англичанам юмором, не без помощи
которого вскрываются всеобщие законы
кошмарной бюрократической нелепицы.[12]
Таким образом, практически все авторы единодушны в оценке
бюрократии, но существуют разные подходы к определению его истоков, и, исходя
из этого, к методам его преодоления, а так же и к самой возможности такового.
Поэтому задача данного реферата будет заключаться в том, чтобы по возможности
представить точки зрения различных исследователей на феномен бюрократии, его
социальную и политическую сущность, современные проблемы, связанные с
бюрократизмом и возможности преодоления его проявлений.
I.
Бюрократия: источники и сущность.
Слово “Бюрократия” в буквальном переводе означает господство
канцелярии (от фр. bureau - бюро,
канцелярия), власть аппарата управления[13].
Само по себе это слово не несет никакой негативной нагрузки. Различные
учреждения и конторы, как звенья государственного аппарата, органы управления
предприятий и организаций, создаются для управления происходящими в
подведомственных структурах процессами, для организации связей между
участниками общественной жизни и между ними и обществом в целом. При этом,
вполне логично, что эти органы наделены определенной властью в рамках своей
компетенции. Но, в свою очередь, предполагается, что они стремятся не к
собственным выгодам, а действуют в интересах прежде всего тех, кто уполномочил
их управлять, удовлетворяют потребности самих управляемых.[14]
Исходя из буквального значения слова “бюрократия”, его часто
употребляют как синоним административного управления. Кроме того, термином
бюрократия” нередко обозначается рационально организованная система
управления, в которой работают компетентные служащие на должном
профессиональном уровне. Такое понимание бюрократии во многом связано с
работами немецкого социолога Макса Вебера (1864-1920), оставившего заметный
след в теории управления[15].
В широком же, и наиболее часто употребляемом применении, а также в политической
лексике термин “бюрократия” и все производные от него употребляются в ярко
выраженном негативном смысле, как своеобразное “контруправление”. То есть
акцент смещается в сторону извращенных форм управления (раздутость и
запутанность аппарата управления, многописание, подмена законов подзаконными
актами, волокита, консерватизм, недоступность, протекционизм и др.). Поэтому
необходимо четко дифференцировать само понимание термина “бюрократия”, так как
возникает возможность нивелировать различия самих принципов управления и
отрицательных черт их проявления. То есть “бюрократизм” необходимо воспринимать
как врожденный, тяжелый и хронический недуг органов управления, который
свойственен любому обществу, не взирая на различия в социально-политическом
устройстве. Этот недуг всеобъемлющ. При изменении форм управления он способен к
мутации и приспособляемости. Такая непотопляемость бюрократизма обусловливается
прежде всего источниками его появления, его социальной, экономической и
политической базой.
1.1. Источники появления и генезис бюрократии.
В определении источников появления бюрократии есть несколько
подходов, иногда диаметрально противоположных. Это определяет и различие во
взглядах на генезис этого явления и возможность его преодоления. Из-за
недостаточного объема данной работы, представляется возможным представить
только две крайние точки зрения на эту проблему.
Если кратко определить сущность марксистского подхода, можно
сказать: бюрократия - это социальный организм-паразит на всем протяжении своего
исторического существования, результат социально-классовых антагонизмов и
противоречий и материализация политического отчуждения. Бюрократия органически
связана с экономическими отношениями, политическими структурами и
идеологическими формами сознания.[16]
Марксистский подход имеет свою систему понятий (“бюрократическое отношение -
государственный формализм - политический рассудок”) и ключевые принципы анализа
(целостность, конкретность, монизм, классовость и революционное отношение к
классовому обществу и государству).
Бюрократическое отношение
обусловлено экономически, не зависит от
интересов, сознания и воли индивидов, определяет их действия, и потому
объективно. Бюрократическое отношение - форма проявления социальных
противоречий между государством и обществом, аппаратом управления и гражданами.
Чиновники, включенные в систему государственного аппарата обладают своего рода
монополией на политический разум и мораль, и стараются снять с себя вину за
социальные противоречия и переложить ее на общество и граждан. Причем высшие
уровни доверяют опыту и разуму низших, а низшие делегируют высшему знание
всеобщего.[17]
Классики марксизма пришли к выводу, что бюрократизм приобретает тем
большие масштабы, чем авторитарнее политический режим, а степень его
ограничения зависит от степени демократичности. В условиях авторитарного режима
государство сводится к “...выделенному из человеческого общества аппарату
управления... особого разряда людей специалистов, чтобы управлять...”[18].
В этих условиях государственный аппарат приобретает определенную степень
самостоятельности по отношению к обществу, которое делегирует этому аппарату
властные полномочия. А эта самостоятельность питает почву для процветания
бюрократии. У бюрократа “государственная цель превращается в его личную цель, в
погоню за чинами, в делание карьеры”[19],
в удовлетворение своих материальных потребностей. Такое безразличие к
общественным делам выражается в государственном
формализме, т.е. превращение политических целей в канцелярские задачи, и
наоборот. Социальная почва государственного формализма - отношения
собственности (частной и государственной), материальные интересы и разделение
труда, которое порождает корпоративные интересы. Необходимость их защиты
культивирует устойчивые организационные формы[20].
Государственный аппарат не может быть слишком простым. Ловкость жуликов всегда
в том и заключается, чтобы усложнить этот аппарат и сделать его загадочным”.[21]
Политический рассудок
есть форма мысли, которая отражает бюрократические отношения и государственный
формализм. Политический рассудок определяется материальным положением
индивидов, групп и классов. А чем более политика довлеет над экономикой, тем
бюрократичнее государство[22].
Бюрократизм возник еще в рабовладельческом обществе и особенно развился в
восточных деспотиях, базировавшихся в соответствии с терминологией К. Маркса на
азиатском способе производства” с характерным для него большим значением
централизованно управляемых ирригационных работ. Бюрократизм развивался на
почве исторически закономерного процесса выделения управления в особый вид
общественной деятельности, профессионализации аппарата управления и наделение
его необходимыми для управления властными полномочиями. По мнению марксистов он
достиг наивысшего расцвета в буржуазных государствах, прежде всего в тех,
которые и на капиталистической стадии развития сохранили многое от аппарата
управления абсолютной монархии. Не случайно анализ К. Марксом прусского
бюрократизма 40-х гг. XIX
в. и анализ В.И. Лениным российского бюрократизма в конце XIX и начале XX
в. долгое время оставались единственным приемлемым в нашей стране взглядом на
природу бюрократии.[23]
Таким образом, социально-политические корни бюрократизма, с точки
зрения марксистской парадигмы, так как он сформировался в эксплуататорском,
главным образом в буржуазном обществе, заключаются в чрезмерном обособлении
аппарата управления от общества, утверждении чиновничьего эгоцентризма,
использовании работниками аппарата предоставленных им властных полномочий для
обеспечения своих собственных групповых и индивидуальных интересов, которые
определяются прежде всего их материальным положением[24].
Совсем иные истоки проявления бюрократии в общественно-политической
и хозяйственной жизни описывает М. Вебер в своем итоговом, в буквальном смысле
этого слова, труде “Хозяйство и общество”, который к сожалению остался
незавершенным. Общим для Вебера и марксизма был взгляд на бюрократию, как
аппарат господства. Но если марксисты рассматривали этот аппарат прежде всего
как инструмент военно-политического господства, то М. Вебер видел в этом
организационный аспект господства, обеспечивающий целостность существования
общества. Социальная структурированность, по мнению М. Вебера, необходима не
только для сил (социальных групп, сословий и т.д.), находящихся непосредственно
в системе аппарата управления и заинтересованных в его консервации, но и для
всех членов общества[25].
В этом аспекте господство получает свое функциональное оправдание, дающее право
на применение прямого насилия узкой группой лиц в интересах всего общества, а
не того или иного класса. Источник дальнейшего развития бюрократии,
пронизывающей все сферы общественной деятельности, М. Вебер видит в процессах
концентрации (социальной, политической, экономической и др.), которые
сопровождаются отчуждением непосредственного исполнителя (“производителя”) от
средств производства. Это приводит к необходимости в посреднике, обеспечивающем
восстановление этой связи. То есть, корни бюрократии по мнению М. Вебера более
глубокие и лежат не столько в плоскости
экономических отношений и вопросов собственности, а исходят из онтологической
потребности человека в социальной структурированности и организации для
обеспечения своей повседневной безопасности. Поэтому М. Вебер считает, что
бюрократия не является “надстройкой” над “отношениями эксплуатации и частной
собственности”.[26] Он видит
глубокую внутреннюю связь процессов бюрократизации, огосударствления
собственности и потребности в социальной организации общества вообще.
Если говорить о политической истории России, то в ней ярко видны
глубокие корни и традиции российской бюрократии, обладающей своими
специфическими особенностями. Гражданского общества европейского образца в
России никогда не существовало. Государство всегда господствовало над
обществом. Поэтому бюрократия обладала преимуществом по сравнению с другими,
даже привилегированными сословиями. Экономические преобразования в значительной
степени осуществлялись сверху, путем государственного принуждения, причем
превыше всего ставились интересы государства, потребности обороны и экспансии,
и эти интересы не всегда совпадали с интересами привилегированных сословий.
В.П. Макаренко считает, что неизбежным следствием этого принципа является
монополия государства на любые социальные инициативы. Формы социальной жизни и
организации, не навязанные государством, решительно пресекались. На этой почве
формировалась бюрократическая традиция политической мысли и практики: гражданин
есть собственность государства и все его действия либо определяются властью,
либо являются покушением на власть.[27]
Государство становится всеобъемлющим
инструментом для реализации задач, направленных на свое воспроизводство.
Все сферы общественной жизни требуют в этом случае тотальной подконтрольности
со стороны государства. Без этого их существование становится невозможным. В
свою очередь необходимость в полном контроле и соблюдении интересов государства
требуют постоянного воспроизводства аппарата, который сможет осуществлять этот
контроль и блюсти эти интересы.
Классики марксизма считали, что при переходе к социализму
утрачивается главная опора бюрократии - система капиталистических общественных
отношений. Но реальность показала, что бюрократия может существовать и без этой
главной” опоры, питая свои корни в более благодатной и непоколебимой почве - в
самом государстве. Достаточно полный анализ советской бюрократии содержит
работа кандидата экономических наук Каратуева А.Г.[28]
Советская бюрократия вполне успешно приспособила методы “обобществления”
производства, а также идеологическое единение государства и государственного
аппарата. В экономической сфере, а А.Г. Каратуев рассматривает методы
господства советской бюрократии именно сквозь призму экономической
деятельности, государственная бюрократия смогла проводить конфискационную
экономическую политику, которая исключала возможность конкуренции и на первое
место выдвигала фетиш “плана”, приоритетность выполнения “показателей”,
поклонение регламентирующим документам. Такая политика обеспечила формирование
военно-полицейского характера экономики, который подразумевал невозможность
экономической свободы предприятий, а также простых граждан, которые были
практически лишены источников независимого от государственной службы
существования. В такой ситуации тотальной зависимости от государства, и прежде
всего от аппарата управления этим государством, складывалась возможность
осуществления полного контроля, максимального использования властных полномочий
через монополизацию, консервацию и постоянное воспроизводство бюрократической
машины, якобы в интересах всего “общества”.
Очень интересно объясняется перманентная бюрократизация
управленческого аппарата в замечательной работе английского публициста Сирила
Норткота Паркинсона “Закон Паркинсона”. Истоки этого феномена он рассматривает
сквозь призму социально-психологической ориентации чиновника. Его Закон
выражается в форме двух “почти аксиоматических положений”:
1)
чиновник множит подчиненных, но не соперников;
2)
чиновники работают друг на друга.[29]
Если кратко расшифровать эти тезисы, то перед нами предстанет
вполне реальная картина. Чиновник, находясь на определенном этапе своей жизни,
жалуется на перегрузку, и, как правило, просит себе в помощь двух подчиненных.
Причем обязательно двух, ни в коем случае не меньше, “чтобы каждый придерживал
другого, боясь, как бы тот его не обскакал”[30].
С течением времени возникнет необходимость разгрузить и этих подчиненных,
назначив каждому в помощники еще по два исполнителя. Таким образом, первый
чиновник будет иметь определенный административный вес, а его подчиненные будут
трудится в поте лица, причем независимо от того, увеличилось количество дел или
нет. При выполнении разросшимся в геометрической прогрессии штатом сотрудников
по существу того же объема работ, что раньше выполнял первый чиновник, весь
штат оказывается загруженным полностью, а чиновник-вершина пирамиды занят
больше, чем прежде.
Не менее интересен обзор “болезни Паркинсона”, которая может
поразить практически любое учреждение и способно загубить всякую его
работоспособность. Эта болезнь проходит стадии. Первый признак заболевания
проявляется в том, что среди сотрудников учреждения появляется человек,
сочетающий полную непригодность к своему делу с завистью к чужим успехам.[31]
Опасность увеличивается, когда этот человек, не справляясь со своей работой,
суется в чужую и пытается войти в руководство. Когда ему это в какой-то степени
удается, наступает вторая стадия заболевания. Он начинает выживать тех, кто
способнее его, и не дает продвинуться тем, кто может заменить его в будущем. И
в конечном итоге штаты заполняются людьми, которые глупее начальника. Если он
второго сорта, они будут третьего, а их подчиненные четвертого. А чтобы жить
спокойной жизнью в этом учреждении все принимают эти правила игры и пытаются
выглядеть глупее, чем они есть. Коматозного состояния учреждение достигает на
третьей стадии, когда в нем снизу доверху не встретишь и капли разума. Из этого
состояния выхода практически уже нет и учреждение обречено на гибель или
неплодотворное существование.
Различия во взглядах на истоки феномена бюрократии отражаются на
классификации и типологии бюрократии, и на определении ее сущности.
1.2. Типология
бюрократии и ее сущность.
Б.П. Курашвили, как представитель марксистского подхода, различает
два типа бюрократизма - добросовестный (патерналистский) и своекорыстный.
Формула добросовестного (патерналистского) бюрократизма: максимум общественной
пользы при максимуме задаваемого сверху порядка и минимуме доверия к
управляемым, минимуме их самостоятельности и инициативы в их собственном деле и
в общественной жизни в целом. Формула своекорыстного бюрократизма: максимум
карьеры и корыстного использования служебного положения при минимуме заботы об
общественной пользе.[32]
Надо также сказать, что Б.П. Курашвили отождествляет своекорыстный бюрократизм
прежде всего с капитализмом, а при социализме он “сохраняется во враждебной ему
среде”, хотя “исторически загнан в угол”[33].
Представителями патерналистского (“отеческого”) бюрократизма Б.П. Курашвили
считает добросовестных и честных чиновников, которые тем не менее пропитываются
эгоцентристским духом аппарата, профессиональным снобизмом, технократическим
высокомерием”.[34] В
социалистическом обществе они существуют также не в чистом виде - в виде
местничества и ведомственности. Одним из обоснований бюрократического
отчуждения аппарата управления от управляемых Б.П. Курашвили видит в
необходимости профессионализма в
управлении, который нередко порождает у чиновников чувство превосходства над
простыми” людьми.[35]
Как отмечает А.П. Бутенко, одно из извращений социализма состоит в том, что
подменяется “механизм двусторонней связи управляющих и управляемых...
механизмом одностороннего командования сверху”.[36]
Этот механизм неизбежно вызывает к жизни своекорыстное обособление и отчуждение
аппарата управления от общества, использование в корыстных (групповых или
индивидуальных) интересах предоставленных им властных полномочий,
элитарно-кастовые тенденции в их среде, что в совокупности составляет
социально-политическую сущность бюрократизма.[37]
Организационно-техническую сущность этого явления Б.П. Курашвили, апеллируя к
работам классиков марксизма-ленинзма, видит в сплошной формальной
заорганизованности всего и вся, и в стремлении бюрократии выдать формальное за
содержание, а содержание - за формальное, когда весь принцип управления
приобретает призрачный характер и сводится к обожествлению “показателей” как
инструмент для измерения эффективности аппарата управления.[38]
Немаловажен, по мнению сторонников марксистской точки зрения, при определении
социально-политической сущности бюрократизма и вопрос о “правовой” основе
бюрократии, которая уделяет исключительное внимание “правовому обеспечению”
своего воспроизводства, созданию юридической базы для своего существования.
Несколько другую классификацию бюрократии приводит в своей работе
Хозяйственная этика мировых религий” Макс Вебер. Он различает два типа
бюрократии: традиционную “патримониальную”, которой свойственно иррациональное
начало, и современную рациональную. Первый тип зародился и развивался, проникая
постепенно во все сферы общественной жизни, вместе с зарождением и развитием
государственной машины. Он охватывал прежде всего область государственного
управления и поддержания общественного порядка. Среди традиционной бюрократии
М. Вебер вычленяет “бюрократию древнекитайских мандаринов” и древнеегипетских,
позднеримских, а также византийских чиновников. Древнекитайский мандарин
отличался от чиновника “египетского, позднеримского и византийского типа” тем,
что он вообще не был специалистом управления, а скорее “литературно-гуманитарно
образованным джентльменом”.[39]
Рациональная бюрократия сформировалась в эпоху Нового времени, первоначально
охватывая сферу частно-хозяйственной деятельности и прежде всего сферу
внутрихозяйственного управления наиболее крупных предприятий. Постепенно
влияние рациональной модели бюрократии распространилось и на другие сферы
общественной жизни, постепенно вытесняя патримониальную.[40]
Но тем не менее, общегосударственная бюрократия, приобретая черты
рациональности, четко отделялась М. Вебером от бюрократии частно-хозяйственной,
т.к. существовал принцип невмешательства государства в частно-хозяйственную
область и разграничение экономической и государственно-политической
деятельности. Современный М. Веберу бюрократ отличается по его мнению от патримониального
бюрократа второго типа гораздо большей “рациональной предметной
специализированностью и вышколенностью”, т.к. произошло вливание рационального
начала частно-хозяйственной бюрократии.
Социально-политическую сущность бюрократии М. Вебер определяет
через онтологическую потребность общества в социальной организации,
структурированности и упорядочения вообще и видит глубокую внутреннюю связь
процесса бюрократизации с процессом огосударствления собственности.[41]
Эти процессы порождают неминуемое возникновение угрозы исчезновения элементов
свободы в экономической и других сферах. Государственная бюрократия начинает
вмешиваться во внутрихозяйственное управление предприятий, подрывая его
мелочной опекой и вступая в противоречие с экономической рациональностью и
рентабельностью. Такая ситуация вмешательства и тотального контроля с целью
обеспечения фискальных интересов и укрепления военной мощи государства была, к
примеру, очень характерна для системы органов управления горнозаводской
промышленностью Урала XVIII-XIX
вв., когда частные предприятия организовывались и функционировали под неусыпным
надзором государства. Сфера деятельности этих предприятий также строго
регламентировалась и направлялась в русло военной промышленности. Выполнение
заказов военного ведомства пользовалось неоспоримой приоритетностью, а вопросы
экономической целесообразности и, тем более, рентабельности волновало
государство в меньшей степени.
II.
Борьба” с бюрократией: есть ли выход?
2.1. “Борьба” или “противовесы”?
Стремление преодолеть различные проявления бюрократизма также
вечно, как стремление усовершенствовать систему управления в целом, сделать ее
более эффективной, свободной от недостатков и отвечающей потребностям общества.
Во времена расцвета российской бюрократии XIX в. издавались специальные
постановления о необходимости преодоления бюрократический проявлений. Так
например, на основании высочайше утвержденного в июле 1806 г. проекта горного
положения, подробно регламентирующего всю систему управления горным ведомством
Российской империи, горные чиновники обязаны были “... стараться, чтоб
письмоводство по делам горным и заводским было не только уменьшено, но и как
возможно коротко, не на счет однакож ясности; ...и чтоб во всех делах... была
соблюдена надлежащая поспешность, точность, краткость и ясность...”[42].
Кроме того, постоянно производились попытки сокращения штатов аппарата
управления, хотя главнейшей целью сокращения было конечно же соблюдение выгоды
казны. В 1828 г. Министерство финансов Российской империи провело ряд
реорганизаций в системе управления горными заводами Уральского региона,
связанных со стремлением извлечь максимальную прибыль при сокращении объема
финансирования. Эту прибыль планировалось получить в том числе и “... от
уменьшения в довольном количестве штатных расходов, которое произошло от
исключения некотораго числа излишних класных и нижних чинов, и назначения по
новому штату тех и других по мере самой крайней необходимости...”[43].
Но, по всей видимости, рамки крайней необходимости постоянно росли, а вместе с
ними росли и штаты. То есть отдельные попытки установления препятствий широкому
распространению бюрократизма царской России, не могли привести к желаемому
результату, т.к. эти постановления были каплей в море законодательства.
Объективные же причины наоборот способствовали все более широкому
распространению бюрократизма, т.к. его социально-политическая база постоянно
росла.
Не произошло видимых изменений и после революции 1917 г. Несколько
видоизменилась социально-политическая и идеологическая основа, но корни
бюрократизма остались неизменными. Партия большевиков, во главе с В.И. Лениным,
искренне верила, что главная опора бюрократизма - система капиталистических
отношений - рухнула, и что осталось только выкорчевать корни. Еще С.Л. Франк
говорил о нравственной болезни, которую называл революционностью, порожденную
русской привычкой жить мечтами о светлом будущем[44].
Отсюда и ярко выраженное настроение постоянной “борьбы” с тем, что мешает
видеть свои мечты реальностью. Отсюда и стремление сломить сопротивление “...
совбюрократии, отстаивающей бюрократическую старину”.[45]
Формы “борьбы” с бюрократизмом были самыми разнообразными от ленинских
увольнений до горбачевских сокращений, от сталинских чисток до андроповских
облав. Но результат этой “борьбы” был всегда один и тот же: нет побежденных и
все победители, а результатом “кавалерийских атак” было новое пополнение
бюрократии, в том числе из рядов ее яростных противников.[46]
Макс Вебер, видя истоки феномена бюрократии в онтологическом
измерении общественной жизни и потребности в социальной структурированности, в
принципе не считал возможным “окончательное решение” этой проблемы ни
эволюционным, ни революционным способом.[47]
И именно такой взгляд заставлял его постоянно искать “противовесы” неотвратимым
процессам бюрократизации экономики и общества в целом. Источником для расцвета
бюрократии М. Вебер считал государственный
капитализм, при котором вмешательство государственной бюрократии в
экономическую и хозяйственную жизнь общества вносит иррациональное начало, противоречащее
рациональным основам и нарушается основной принцип капиталистической
легитимности, принцип хозяйственной самостоятельности. При этом частный
капитализм был бы ликвидирован, а “государственная бюрократия господствовала бы в одиночку” и само “руководство
огосударствленными предприятиями... стало бы бюрократическим”.[48]
Эту тенденцию М. Вебер называет “универсальной бюрократизацией”, которой он
противопоставляет “сохранение частно-хозяйственного принципа”.
2.2. Так есть ли выход?
Современные исследователи отвечают на этот вопрос с различной
степенью оптимизма. Российские специалисты в области теории управления, понимая
всю сложность этой проблемы, тем не менее предлагают основные направления, по
которым можно выйти из этого тупика. Сложность преодоления заключается прежде
всего в том, что у бюрократии очень прочны традиции, которые отложили свой
отпечаток на каждого человека. Родившись, человек начинает сложный путь
социализации, которая пронизана сложнейшими иерархическими системами. В этих
системах и подсистемах человек приучается играть множество социальных ролей[49],
не все из которых исполняются искренне. Растущий конформизм, попадая в
питательную почву, способен развиться в закоренелый бюрократизм. Поэтому
различные проявления бюрократизма свойственны нам всем, “это - глубинная часть
нашего “Я”[50] и начинать
сложный путь выхода из этого лабиринта следует прежде всего с самоанализа и
самопреодоления.
Многие исследователи
сходятся во мнении, что существенным противодействием бюрократическим
тенденциям может стать демократизация общественной жизни, совершенствование
системы управления и создание правового государства. Так Конституция Российской
Федерации 1993 г. предусматривает право грждан обжаловать в судебном порядке
решения и действия (или бездействие) органов
государственной власти местного самоуправления и должностных лиц.[51]
Другими немаловажными принципами, сдерживающими тотальную или “универсальную
бюрократизацию” должны стать развитие частно-хозяйственной деятельности и
децентрализация в управлении экономикой. Кроме того, должна быть хорошо
отлажена система взаимного контроля, основанная на демократическом принципе
разделения властей[52],
а также разработана эффективная политика в отношении подбора и назначения
кадров аппарата управления[53].
Не вызывает никаких сомнений, что для того, чтобы все перечисленные мероприятия
имели положительный эффект, необходимо глубокое научное исследование феномена
бюрократии, проблем бюрократии и социальной природы человека, бюрократии и
аппарата управления, бюрократии и государства.
Так как же все таки быть тому садовнику? Ясно одно, что “борьба” со злым
растением приведет к гибели благородного, а если ничего не предпринимать, тогда
корни сорняка высосут всю жизненную влагу, а орхидея зачахнет.
Список использованных источников и литературы.
Конституция РФ.
Федеральный закон “Об основах государственной службы Российской
Федерации” от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ
//Ведомости Федерального Собрания РФ. 1995. № 24.
ПСЗ. - СПб., 1830.
ПСЗ. - Собрание 2-е. - СПб., 1830.
Ленин В.И. ПСС.
Маркс К., Энгельс Ф. Соч. - 2-е изд.
1.
Актуальные проблемы хозяйственного руководства. - М., 1985.
2.
Борисов В.К. Демократизация общества и преодоление бюрократизма:
Социально-политический аспект. - М., 1990.
3.
Бузгалин А.В. Анатомия бюрократизма. - М., 1988.
4.
Бурлацкий Ф.М., Галкин А.А. Современный Левиафан. - М., 1985.
5.
Бутенко А.П. Противоречия развития социализма как общественного строя. //
Вопросы философии. 1982. № 10.
6.
Бутенко А.П. Теоретические проблемы совершенствования нового строя: о
социально-экономической природе социализма. //Вопросы философии. 1987. № 2.
7.
БЭС. - М., 1994.
8.
Бюрократизм и самоуправление. - Сыктывкар, 1990.
9.
Бюрократия и общество. - М.,1991.
10.
Гайденко П.П., Давыдов Ю.Н. Проблемы бюрократии у Макса Вебера. // Вопросы
философии. 1991. № 3.
11.
Гвишиани Д.М. Организация и управление. Социологический анализ буржуазных
теорий. - М., 1970.
12.
Ермоленко А.А. Бюрократизм в коллективном производстве. - Воронеж, 1989.
13.
Ефимов А. Элитные группы, их возникновение и эволюция. //Знание - сила. 1988. №
1.
14.
Ивенский Л.М. Культура управления: Сущность, генезис, метауправление. -
Чебоксары, 1992.
15.
Ильчиков М.З. Управление: взаимодействие экономики и политики. - М., 1990.
16.
Каратуев А.Г. Советская бюрократия: Система политико-экономического господства.
- Белгород, 1993.
17.
Комаров Е.И. Бюрократизм - на суд гласности! - М., 1989.
18.
Курашвили Б.П. Борьба с бюрократизмом. - М., 1988.
19.
Макаренко В.П. Бюрократия и государство. - Ростов-на-Дону, 1987.
20.
Макаренко В.П. Бюрократия и сталинизм. - Ростов-на-Дону, 1989.
21.
Не сметь командовать!: От администротивно-командных к экономическим методам
управления. - М., 1990.
22.
Паркинсон С.Н. Законы Паркинсона. - М., 1989.
23.
Пономарев Л.Н., Шинкаренко В.В. Это вопрос целой эпохи: Демократия против
бюрократии. - М., 1990.
24.
Пригожин А.И. Современная социология организаций. - М., 1995.
25.
Прокопенко В.Н. Коллегиальность и единоначалие в государственном руководстве и
управлении социалистической экономикой. - Алма-Ата, 1989.
26.
Теоритические проблемы социального управления. - М., 1968.
27.
Франк С.Л. Смысл жизни. // Вопросы философии. 1990. № 6.
28.
Хасбулатов Р.И. “Бюрократия тоже наш враг...: Социализм и бюрократия. - М.,
1989.
[1] Курашвили
Б.П. Борьба с бюрократизмом. - М., 1988. - С. 3.
[2] Макаренко
В.П. Бюрократия и сталинизм. - Ростов-на-Дону, 1989. - С. 12.
[3]
Теоритические проблемы социального управления. - М., 1968.
[4] Гвишиани
Д.М. Организация и управление. Социологический анализ буржуазных теорий. - М.,
1970.
[5] Ленин В.И.
ПСС. - Т. 5. - С. 35.
[6] Актуальные
проблемы хозяйственного руководства. - М., 1985.; Прокопенко В.Н.
Коллегиальность и единоначалие в государственном руководстве и управлении
социалистической экономикой. - Алма-Ата, 1989.; Ивенский Л.М. Культура
управления: Сущность, генезис, метауправление. - Чебоксары, 1992.; Ильчиков
М.З. Управление: взаимодействие экономики и политики. - М., 1990.; Пригожин
А.И. Современная социология организаций. - М., 1995. и др.
[7] Не сметь
командовать!: От администротивно-командных к экономическим методам управления.
- М., 1990.; Пономарев Л.Н., Шинкаренко В.В. Это вопрос целой эпохи: Демократия
против бюрократии. - М., 1990.; Комаров Е.И. Бюрократизм - на суд гласности! -
М., 1989.; Хасбулатов Р.И. “Бюрократия тоже наш враг...: Социализм и
бюрократия. - М., 1989
[8] Бурлацкий
Ф.М., Галкин А.А. Современный Левиафан. - М., 1985.; Ефимов А. Элитные группы,
их возникновение и эволюция. // Знание - сила. 1988. № 1.; Макаренко В.П.
Бюрократия и государство. - Ростов-на-Дону, 1987.; Макаренко В.П. Бюрократия и
сталинизм. - Ростов-на-Дону, 1989. Каратуев А.Г. Советская бюрократия: Система
политико-экономического господства. - Белгород, 1993. и др.
[9] Курашвили
Б.П. Борьба с бюрократизмом. - М., 1988.; Бузгалин А.В. Анатомия бюрократизма.
- М., 1988. ; Ермоленко А.А. Бюрократизм в коллективном производстве. -
Воронеж, 1989.; Борисов В.К. Демократизация общества и преодоление
бюрократизма: Социально-политический аспект. - М., 1990.; Бюрократизм и
самоуправление. - Сыктывкар, 1990.; Бюрократия и общество. - М.,1991. и др.
[10] Бутенко
А.П. Теоретические проблемы совершенствования нового строя: о
социально-экономической природе социализма. // Вопросы философии. 1987. № 2.
[11] Гайденко
П.П., Давыдов Ю.Н. Проблемы бюрократии у Макса Вебера. // Вопросы философии.
1991. № 3.
[12] Паркинсон
С.Н. Законы Паркинсона. - М., 1989.
[13] БЭС. - М.,
1994. - С. 184.
[14] Курашвили
Б.П. Борьба с бюрократизмом. - М., 1988. - С. 4.
[15] Гайденко
П.П., Давыдов Ю.Н. Проблемы бюрократии у Макса Вебера. // Вопросы философии.
1991. № 3.
[16] Макаренко
В.П. Бюрократия и сталинизм. - Ростов-на-Дону, 1989. - С. 14.
[17] Макаренко
В.П. Бюрократия и сталинизм. - Ростов-на-Дону, 1989. - С. 16.
[18] Ленин В.И.
ПСС. - Т. 39. - С. 69.
[19] Маркс К.,
Энгельс Ф. Соч. - 2-е изд. - Т. 1. - С. 271.
[20] Макаренко
В.П. Бюрократия и сталинизм. - Ростов-на-Дону, 1989. - С. 20.
[21] Маркс К.,
Энгельс Ф. Соч. - 2-е изд. - Т. 7. - С. 529.
[22] Макаренко
В.П. Бюрократия и сталинизм. - Ростов-на-Дону, 1989. - С. 25.
[23] Курашвили
Б.П. Борьба с бюрократизмом. - М., 1988. - С. 7.
[24]
Там же. - С. 8.
[25] Гайденко
П.П., Давыдов Ю.Н. Проблемы бюрократии у Макса Вебера. // Вопросы философии.
1991. № 3. - С. 175.
[26] Гайденко
П.П., Давыдов Ю.Н. Проблемы бюрократии у Макса Вебера. // Вопросы философии.
1991. № 3. - С. 177.
[27] Макаренко
В.П. Бюрократия и сталинизм. - Ростов-на-Дону, 1989. - С. 30.
[28] Каратуев
А.Г. Советская бюрократия: Система политико-экономического господства. -
Белгород, 1993.
[29] Паркинсон
С.Н. Законы Паркинсона. - М., 1989. - С. 13.
[30] Там же.
[31] Паркинсон
С.Н. Законы Паркинсона. - М., 1989. - С. 47.
[32] Курашвили
Б.П. Борьба с бюрократизмом. - М., 1988. - С. 9.
[33] Там же. -
С. 10.
[34] Там же.
[35] Там же. -
С. 12.
[36] Бутенко
А.П. Противоречия развития социализма как общественного строя. // Вопросы
философии. 1982. № 10. - С. 18.
[37] Курашвили
Б.П. Борьба с бюрократизмом. - М., 1988. - С. 13.
[38] Там же.
[39] Гайденко
П.П., Давыдов Ю.Н. Проблемы бюрократии у Макса Вебера. // Вопросы философии.
1991. № 3. - С. 178.
[40] Там же. -
С. 176.
[41] Гайденко
П.П., Давыдов Ю.Н. Проблемы бюрократии у Макса Вебера. // Вопросы философии.
1991. № 3. - С. 177.
[42] ПСЗ. - Т. XXIX. - СПб., 1830. - С. 544.
[43] ПСЗ. -
Собрание 2-е. - Т. III.
- СПб., 1830. - С. 88.
[44] Франк С.Л.
Смысл жизни. // Вопросы философии. 1990. № 6. - С. 73.
[45] Ленин В.И.
ПСС. - Т. 45. - С. 154.
[46] Гайденко
П.П., Давыдов Ю.Н. Проблемы бюрократии у Макса Вебера. // Вопросы философии.
1991. № 3. - С. 182.
[47] Там же. -
С. 177.
[48] Там же. -
С. 179.
[49] Пономарев
Л.Н., Шинкаренко В.В. Это вопрос целой эпохи: Демократия против бюрократии. -
М., 1990. - С. 7.
[50] Там же. -
С. 8.
[51] Конституция
РФ. Ч. 2. Ст. 46.
[52] Курашвили
Б.П. Борьба с бюрократизмом. - М., 1988. - С. 50.
[53] 31 июля 1995 г. был принят Федеральный закон
Об основах государственной службы Российской Федерации”, который регулирует
вопросы поступления и нахождения на государственной службе, квалификационные
требования к служащим, замещающим государственные должности и т.д.
|
